Uzasadnienie
Pismem z 20 października 2022 r. Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gliwicach na zarządzenie Prezydenta Miasta D. z 24 maja 2021 r. zatwierdzające arkusz organizacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w brzmieniu "[...]".
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżone "zarządzenie" jest aktem o charakterze władczym i rozstrzygającym, czyli podlega nadzorowi wojewody zgodnie z przepisami rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże Prezydent Miasta D. nie posiada kompetencji do wydania zaskarżonego zarządzenia, co oznacza zdaniem strony skarżącej, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie powołując się na postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3299/21 z którego wynika, że zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Dlatego nie można mu przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Na wstępie zauważyć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie.
Zakres kognicji sądu administracyjnego określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.
Sąd zakwalifikował dokonane przez Prezydenta Miasta D. zatwierdzenie arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] jako zarządzenie, tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W istocie tylko ta forma prawna działania prezydenta jako organu wykonawczego gminy mogła być brana pod uwagę, a nie żadna inna ze wskazanych powyżej prawnych form działania organu. Przepis artykułu 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w powyższym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego).
Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Użyte w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 40 dalej zwana "u.s.g.") sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych. To ostatnie stwierdzenie wynika z art. 102 u.s.g., zgodnie z którym przepisów rozdziału 10 tej ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. V, LexisNexis 2011).
W uzasadnieniu uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy:
- 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy,
- 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny,
- 3) mają charakter indywidualny bądź generalny,
- 4) nie są aktami prawa miejscowego.
W ocenie tutejszego Sądu tych cech nie można odszukać w dokonanym 24 maja 2021 r. przez Prezydenta Miasta D. zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej nr [...] w D. Zgodnie z § 10 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. (Dz. U. z 2001, nr 61 poz. 624) w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacyjny szkoły opracowany przez dyrektora szkoły określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. W arkuszu organizacyjnym zamieszcza się w szczególności liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Arkusz organizacyjny nazywany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (zob. J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.).
Jest on podstawowym, wewnętrznym dokumentem organizacyjnym szkoły, określającym pracę w określonej jednostce w danym roku kalendarzowym. Nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły. Adresatami arkusza organizacyjnego nie są indywidualni uczniowie, ich rodzice lub nauczyciele. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, nie można twierdzić, że z aktu tego bezpośrednio wynikają konkretne prawa lub obowiązki tych podmiotów, które kwalifikują się do ochrony prawnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WPK 2018). Nie kreuje on żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. Zmiany w arkuszu organizacyjnym szkoły mogą być dokonywane wyłącznie przez dyrektora szkoły, z wyłączeniem organów zewnętrznych, w formie aneksu, zaś tryb jego opiniowania i zatwierdzania jest taki sam jak dla arkusza organizacyjnego.
Arkusz organizacyjny jest przedkładany do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę, co winno nastąpić do 30 kwietnia każdego roku. To działaniu organu prowadzącego szkołę, przybierającym postać akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, Sąd przypisał charakter zarządzenia.
Sąd podziela pogląd, zawarty w postanowieniu NSA z 23 lutego 2021 r., w ocenie którego złożeniu podpisu przez organ prowadzący szkołę na dokumencie programowym, utworzonym przez inny podmiot i podlegającym wcześniejszym uzgodnieniom, nie można przypisać charakteru władczego rozstrzygnięcia, a wyłącznie charakter akceptacji woli innych podmiotów. Jest ono adresowane wyłącznie do dyrektora szkoły. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym.
Nie można mu zatem przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że jeśli organ prowadzący nie zatwierdzi arkusza organizacyjnego szkoły, co winien uczynić do 30 maja danego roku, to oznacza, że szkoła nie ma podstaw finansowych i prawnych do funkcjonowania i nie jest możliwe aby istniała i działała. Konieczne jest osiągnięcie kompromisowego porozumienia w sprawie arkusza organizacji szkoły, którego wymaga interes obu zainteresowanych stron. Dyrektor szkoły i organ prowadzący muszą wynegocjować warunki, na których możliwe jest zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły, a jeżeli nie osiągną kompromisu możliwa jest ingerencja właściwego kuratora oświaty (por. M. Pilich. "Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WPK 2018."). To stosowna ingerencja kuratora oświaty jest właściwym środkiem do zapewnienia uczniom i ich rodzicom praw wynikających z uchwał rady gminy (prawa miejscowego) ustalających plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1870/18 oraz WSA w Gliwicach w szeregu orzeczeń wydanych w podobnym przedmiocie przytoczonych w odpowiedzi na skargę m.in. w wyrokach z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 45/18 i z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 111/18. Stanowisko to tutejszy Sąd w całości podziela.
Na koniec należy podkreślić, że zatwierdzenie arkusza organizacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D.w roku szkolnym 2021/2022 nie stanowi zarządzenia o jakim mowa w art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. a także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Z przedstawionych względów, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji postanowienia.