Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2021 r., nr SKO.4109.12.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: organ odwoławczy) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. (dalej: organ I instancji) z 8 grudnia 2020 r. nr [...] nakładającej na P. D. (dalej: skarżący) karę pieniężną za zajęcie w dniu 18 września 2020 r. drogi powiatowej – ulicy [...] w C. w celu wykonania odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o powierzchni 270 m2 (wygrodzenie robót drogowych) na jezdni (przy całkowitym zamknięciu) na części działek drogowych bez zgody zarządcy drogi.
Jako podstawę prawną jej wydania organ odwoławczy wskazał art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.)
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 18 września 2020 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Stwierdzono wygrodzenie robót drogowych. Wykonawcą prac był skarżący, który został określony jako przedstawiciel firmy S z siedzibą w B. Z powyższego zdarzenia sporządzono protokół, który skarżący podpisał bez uwag.
W dniu 18 września 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, o czym zawiadomił skarżącego, pouczając go o prawie zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z kolei w związku z zamknięciem postępowania skarżący pismem z 29 października 2020 r. został pouczony o prawie złożenia wniosków i zastrzeżeń pisemnych. Z uprawnień tych skarżący nie skorzystał.
W dniu 8 grudnia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] nakładającą na skarżącego określonego jako prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy w kwocie 21.600 zł. Decyzję doręczono skarżącemu 15 grudnia 2020 r.
Pismem z 18 grudnia 2020 r. odwołanie od tej decyzji wniosła S. D., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T z siedzibą w B. Postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że S. D. nie jest stroną w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. Od postanowienia nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego.
Pismem z 23 lutego 2021 r. skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o wstrzymanie wykonania prawomocnej decyzji organu I instancji z 8 grudnia 2020 r. W treści tego wniosku zawarto żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na fakt, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy wydał opisaną wyżej decyzję z 17 maja 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. W jego uzasadnieniu podtrzymał pogląd, że to skarżący jest stroną postępowania, gdyż podpisał on bez zastrzeżeń protokół, określił się jako wykonawca prac i na żadnym etapie postępowania nie kwestionował tego faktu.
Pismem z 16 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił organowi odwoławczemu
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu niższego rzędu, podczas gdy decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a.,
- b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący w sposób nieuprawniony dokonał zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy skarżący nie był wykonawcą przedmiotowych robót,
- c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, pozorne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bez podjęcia stosownych działań mających na celu ustalenie osoby (podmiotu), który winien być stroną postępowania, niedostateczne rozważenie stanu faktycznego a także zbyt krótkie i lakoniczne uzasadnienie decyzji, w którym ograniczył się przede wszystkim do cytowania orzeczeń sądów, nie wyjaśnił natomiast wystarczająco stanu faktycznego ani motywów własnej decyzji,
- d) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, co przyczyniło się do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i braku wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego a tym samym uchybiono zasadzie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko, że skarżący nie był wykonawcą ani podwykonawcą zadania budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej a organ nie zweryfikował tego faktu. Przyznał, że skarżący podpisał protokół z 18 września 2020 r., ale nie zapoznał się z jego treścią a jego późniejsza bierność w toku postępowania wynikała z faktu, że uważał, że nie jest on stroną postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 319, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Należy podkreślić, że spór między stronami postępowania sprowadzał się do tego, czy decyzja z 8 grudnia 2020 r. obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została doręczona osobie niebędącej stroną w sprawie.
Definicję procesową strony postępowania zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte z urzędu przeto zadaniem organu było zbadanie czy postępowanie rzeczywiście dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego.
Należy zauważyć, że za zasadne były zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te stanowią, co następuje:
Art. 7 W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Art. 77 § 1 Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Art. 80 Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Art. 107 § 3 Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Odnosząc powyższe rozważania prawne do niniejszej sprawy podnieść przyjdzie, że organ odwoławczy nie uczynił zadość powyższym przepisom.
W pierwszej kolejności organ we wszczętym 25 marca 2021 r. postępowaniu w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, natomiast podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu I instancji z 8 grudnia 2020 r. Konsekwentnie uznał skarżącego za stronę postępowania w związku z faktem jego fizycznej obecności na ulicy [...] w C. i podpisania protokołu.
Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno w odwołaniu S. D. jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano jednoznacznie, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast działalność taką – pod firmą T – prowadzi S. D., co więcej to jej powierzono budowę sieci kanalizacji sanitarnej w tym właśnie miejscu. Do odwołania została dołączona potwierdzająca te okoliczności dokumentacja.
Organ nie odniósł się do tej kwestii wydając postanowienie z 19 stycznia 2021 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania S. D. Konsekwentnie również zignorował ten materiał dowodowy w zaskarżonej decyzji z 17 maja 2021 r., której wydania nie poprzedziło postepowanie wyjaśniające. W szczególności wątpliwości organu na żadnym etapie postępowania nie wzbudził fakt istnienia pod jednym adresem dwóch działalności gospodarczych o podobnie brzmiących firmach prowadzonych przez dwie różne osoby – odpowiednio T (której właścicielem jest S. D.) i S (mająca być prowadzona przez skarżącego). Jak bowiem wynika z ogólnie dostępnego wypisu z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej S. D. jest właścicielką firmy T, a w aktach sprawy znajduje się elektroniczna wiadomość sporządzona przez nią z danymi tejże firmy zawierająca zamówienie na wykonanie studni kanalizacyjnej oraz na wykonanie tymczasowej organizacji ruchu.
Ta wiadomość jak i inne dokumenty (decyzja Prezydenta Miasta C. z 7 września 2020 r. nr [...], zawiadomienie podwykonawcy z 9 września 2020 r. o zmianie organizacji ruchu, wreszcie decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z 29 października 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany obejmujący budowę sieci kanalizacji sanitarnej na ul. [...] w C.) zostały przez organ odwoławczy całkowicie pominięte w uzasadnieniu decyzji, które tym samym nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
Należy w tym miejscu odwołać się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), będącego podstawą decyzji z 8 grudnia 2020 r. Przepis ten uprawnia zarządcę drogi (w tym wypadku organ gminy) do nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy uznały, że skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary wyłącznie w oparciu o okoliczności faktyczne, tj. obecność skarżącego w dniu 18 września 2020r. na ulicy [...], podpisanie protokołu bez zastrzeżeń i niewskazanie żadnych faktów i dowodów w toku postępowania przed organem I instancji. Jednakże już odwołanie S. D. zawierało nowe fakty i dowody wskazujące, że to ona jako przedsiębiorca była wykonawcą prac polegających na wykonaniu studni kanalizacyjnej w tym właśnie miejscu.
Zatem organ winien był ustalić kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, a tym samym kto – w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych był stroną postępowania. W szczególności powinien rozważyć czy skarżący był obecny na miejscu zdarzenia w imieniu własnym, czy reprezentował S. D. Tego jednak nie uczynił pomimo, że dysponował dokumentacją wskazującą, że to S. D. jako przedsiębiorca była podmiotem, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego. Trudno uznać w tej sytuacji za przekonującą argumentację organu zawartą w spornej decyzji zwłaszcza, że organ konsekwentnie przypisuje skarżącemu przymiot przedsiębiorcy działającemu pod firmą "S", podczas gdy jedynym dokumentem wskazującym na istnienie takiej działalności jest protokół z 18 września 2020 r. W tym względzie brak jest rozważań po stronie Kolegium jako organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności co do przymiotu strony na tle zastosowanych w sprawie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną nakładającą karę pieniężną na skarżącego.
Sąd przyznaje rację pełnomocnikowi skarżącego, że organ dokonał niepełnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego gdyż w istocie podzielił ustalenia organu które legły u podstaw wydania decyzji z 8 grudnia 2020 r. i nie odniósł się do przedstawionych faktów i dowodów.
Należy podkreślić, że nie jest zadaniem Sądu ocena materiału dowodowego i ustalenie, kto był stroną postępowania. Dlatego też ocena, czy Kolegium naruszyło art. 156 § 4 k.pa. na tym etapie postępowania jest przedwczesna. Sąd uznał natomiast, że organ ten w sposób wybiórczy, dowolny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego ocenił materiał dowodowy, którym dysponował. Dlatego Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustosunkować się do całości dokumentów zawartych w aktach sprawy, wyjaśnić rozbieżności dotyczące nazwy działalności gospodarczej, której dotyczy postępowanie a także w sposób jednoznaczny ustalić udział skarżącego w sprawie, nie tylko w oparciu o okoliczności faktyczne (podpisanie protokołu) ale także w oparciu o przepisy prawa materialnego – w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - ustalić, czy ma on przymiot strony postępowania i czy w związku z tym decyzja z 8 grudnia 2020 r. jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji a na podstawie art. 200 k.p.a. zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.