Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania skarżącej R. N. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...]r. nr [...]:
- - uchylił decyzję w części dotyczącej wymierzenia kary R. N.,
- - wymierzył karę pieniężną Spółdzielni [...] w B..
Z akt sprawy wynika, że w dniach od 22 stycznia 2021r. do 3 lutego 2021r. Spółdzielnia nie zastosowała się do zakazów związanych z obostrzeniami w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającymi z epidemii covid i mimo zakazu serwowania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach, podawała potrawy i napoje w prowadzonej przez siebie restauracji z przeznaczeniem do spożycia na miejscu.
W związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, organ wszczął w stosunku do Spółdzielni postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, które zakończył wspomnianą na wstępie decyzją z [...]r. Rozstrzygnięciem tym wymierzył Prezesowi Spółdzielni R. N. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzonej działalności.
Od decyzji tej Prezes Spółdzielni wniosła odwołanie, na co wskazał organ odwoławczy w treści swej decyzji.
Co prawda dokumentu tego brak w aktach sprawy, jednak żadna ze stron faktu tego nie zanegowała, wobec czego Sąd uznał go za przyznany.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w części wymierzającej karę Prezesowi i wymierzył ją Spółdzielni.
W uzasadnieniu stwierdził, że strona jest przedsiębiorcą prowadzącym restaurację. W związku z ogłoszeniem stanu epidemii wszyscy przebywający na obszarze RP obowiązani są do stosowania się do zasad określonych w ustawie z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r., poz. 1845) – dalej powoływana jako ustawa. Art. 46a i 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy dopuszcza wprowadzenie w czasie stanu epidemii ograniczeń w działalności przedsiębiorców i korzystania z lokali upoważniając Radę Ministrów do ich szczegółowego uregulowania w rozporządzeniu. Rada Ministrów wydała w oparciu o tę delegację ustawową rozporządzenie z 21 grudnia 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316). Sankcje za naruszenie tych zakazów określone zostały w ustawie. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ten, kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i pkt 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
Powołanym rozporządzeniem ograniczono działalność placówek gastronomicznych do podawania potraw i napojów na wynos lub dowóz. Mimo tych ograniczeń, Spółdzielnia nadal prowadziła we wskazanym na wstępie okresie objętym zakazem, działalność polegającą na podawaniu potraw i napojów na miejscu, czym naruszyła ograniczenie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia, za co organ wymierzył jej karę w kwocie 10 000 zł.
Na to rozstrzygnięcie, Spółdzielnia wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła w niej naruszenie:
A. Przepisów postępowania prowadzących do nieważności decyzji organów I i II instancji, tj.:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 15 Kpa i art. 28 Kpa polegające na zmianie strony postępowania w decyzji II instancji, czym naruszono także zasadę dwuinstancyjności, a w skutek tego – rażąco naruszono prawo.
- 2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez to, że organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja została wydana wobec osoby niebędącej stroną nie uchylił decyzji I instancji i nie umorzył postępowania, lecz zmienił ją poprzez nałożenie kary na inny podmiot.
B. Przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 7, 22, 31 ust.3, 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,
- 2. art. 46a i 46b pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy,
- 3. naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia.
W uzasadnieniu podniosła, że Prezes Spółdzielni nie była stroną postępowania, zatem wydanie wobec niej decyzji nastąpiło w warunkach nieważności. Natomiast zmiana strony w decyzji II instancji naruszyła zasadę dwuinstancyjności, co stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła też, że ograniczenia Konstytucyjnych wolności i praw mogą nastąpić tylko w ustawie, która winna ustalić podstawowe elementy i istotę tych ograniczeń. W rozporządzeniu mogą być uregulowane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw i wolności jednostki. Wprowadzenie ograniczenia sposobu prowadzenia działalności gospodarczej rozporządzeniem naruszało te zasady. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie określonym w art. 46b pkt 2-13 nie zawiera wytycznych do dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, w konsekwencji nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Organy obu instancji powinny zatem odmówić stosowania rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z 28 stycznia 2021r., doręczonym stronie 2 lutego 2021r., a jego adresatem była Spółdzielnia. Taka treść pisma o wszczęciu postępowania wyznaczyła stronę postępowania i określiła, że była to Spółdzielnia. Spółdzielnia posiada osobowość prawną i jest odrębnym podmiotem prawa od jej prezesa, który jedynie stanowi organ uprawniony do jej reprezentacji. Skoro zatem decyzja organu I instancji nakładała karę na Prezesa Spółdzielni, to uznać należy, że zarzut skargi podnoszący, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest uzasadniony.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
W oparciu o powyższy przepis, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy dostrzegł tę wadliwość i próbował ją sanować poprzez zmianę podmiotu, któremu kara została wymierzona. Tym niemniej brzmienie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa jest kategoryczne i nie pozostawia żadnych możliwości innego rozstrzygnięcia, jak tylko stwierdzenie nieważności decyzji, czego organ II instancji nie uczynił. Nadto zmiana strony postepowania w jego toku nie jest prawnie dopuszczalna – jeśli okaże się, że podmiot, który faktycznie bierze w nim udział nie jest stroną postępowanie wobec niego należy umorzyć, zaś w sytuacji, gdy właściwa strona nie bierze w nim udziału należy je po prostu wszcząć co do niej.
W sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności, a mimo to zostało utrzymane w mocy, w sposób oczywisty naruszało ono prawo procesowe, a w szczególności art. 138 Kpa, określający rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. Dlatego koniecznym stało się jego uchylenie, o czym orzekł Sąd w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c.
Stosownie bowiem do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie pkt. 3 wyroku, tj. umorzenia postępowania administracyjnego Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 3 Kpa, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453).
Skoro zatem Sąd stwierdziwszy wadę niezgodności rozporządzenia z Konstytucją jest uprawniony do uchylenia decyzji, analogicznie jest także upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego, które ja poprzedza.
Korzystając z powyższego uprawnienia, Sąd umorzył postępowanie, albowiem podzielił w pełnym zakresie zastrzeżenia pełnomocnika strony skarżącej co do niekonstytucyjności wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przepisami rozporządzenia, w tym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 2316) – dalej powoływany jako rozporządzenie. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia został bowiem wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845)- dalej powoływana jako ustawa, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
- 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
- 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei stosownie do art. 46b pkt 2 i 8 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia.
Z § 10 ust. 9 rozporządzenia wynika, że do dnia 31 stycznia 2021 r. (okres ten został następnie przedłużony do 28 lutego 2021r.) prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
To właśnie przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Dopiero naruszenie tego ograniczenia spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy.
W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00 i inne).
Zatem niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).
Wskazuje to, że skarga w tym zakresie, w którym podnosi, że w rozporządzeniu winny być uregulowane tylko kwestie techniczne, a przepisy wprowadzające ograniczenia praw i wolności winny być uregulowane ustawowo – także jest uzasadniona. Bowiem to nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej.
Zatem w zakresie pkt. 3 wyroku, Sąd uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie. Skoro bowiem nie nastąpiło naruszenie prawa zagrożone karą pieniężną, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia nie jest dopuszczalne.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Składa się na nią [...] zł wpisu sądowego, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów pełnomocnictwa.