Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – dalej SKO, Kolegium, organ II instancji - działając na podstawie - art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 że zm.), oraz w związku z § 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]), § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) po rozpatrzeniu odwołania B. H. – dalej strona, skarżący - od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia utrzymało w mocy sporną decyzję.
Stan sprawy jest następujący:
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G., powołując się m.in. na art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych – dalej u.d.p., nałożył na B. H. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie w terminie od [...] r. do [...] r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ul. T. w G. na działce nr [...] [...] uż. dr. reklamy o treści "[...] o powierzchni [...] m².
W uzasadnieniu decyzji, oprócz przytoczenia stosownych przepisów warunkujący nałożenie kary wskazano, że [...] r., w trakcie wykonywania czynności służbowych, pracownik ZDM G. stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. T. poprzez umieszczenie ww. reklamy. Tego samego dnia wysłano do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania z informacją o terminie przeprowadzenia oględzin. Jakkolwiek strona nie była obecna przy oględzinach, złożyła wyjaśnienia, zaś organ I instancji, jak wskazano w uzasadnieniu, zlecił dokonanie aktualizacji bazy danych obiektów topograficznych - z dokonanych na potrzeby aktualizacji pomiarów, jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, jednoznacznie wynika, że reklama została posadowiona w granicach pasa drogowego, nie zaś na przylegającej do pasa działce osoby prywatnej.
W związku z powyższymi ustaleniami, organ I instancji nałożył na stronę karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie [...] zł.
W odwołaniu od ww. decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej w stosunku do odwołującego oraz udzielenie pouczenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa reklama została umieszczona przez odwołującego nie w pasie drogowym ul. T., a na terenie działki stanowiącej własność J. J.;
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogi gminnej;
- 3) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu odwołania opisując stan faktyczny sprawy strona powołała się m.in. na pismo ZDM G. z dnia [...] r. skierowane do J. J., z którego to pisma zdaniem strony wynika, że kwestia posadowienia przedmiotowej reklamy na terenie działki należącej do osoby prywatnej czy też na terenie pasa drogowego nie została jeszcze ostatecznie przesądzona. Jak wynika bowiem, zdaniem strony z ww. pisma ZDM w G. zobowiązał się zlecić wykonanie projektu podziału geodezyjnego i w trakcie pomiarów temu służących rozstrzygnięciu ulegnie kwestia przebiegu granic pomiędzy działką należącą do J. J., tj. działką nr [...] a działką stanowiącą pas drogi gminnej, tj. działką nr [...].
W dalszej części uzasadnienia, strona zwracając uwagę na treść art. 189f k.p.a., wskazywała na konieczność odstąpienia od wymierzenia kary w świetle obowiązujących przepisów.
W wyniku analizy akt sprawy i odwołania SKO utrzymało w mocy sporną decyzję decyzją z dnia [...]r.
SKO podało iż zasady wymierzania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w art. 40 ust. 12 pkt 1, stanowi, cyt.: Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Ponieważ przedmiotowe zajęcie pasa drogowego dotyczy reklamy, to do wyliczenia kary zastosowanie znajduje ust. 6 art. 40 u.d.p., zgodnie z którym cyt.; Opłatę za zajęcie pasa drogowego (...), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych (...) powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że bezsporne jest, iż w dniach od [...] r. podczas wizji lokalnej pracownik urzędu po raz pierwszy stwierdził zajęcia pasa drogowego (naniesienie reklamy na zasób geodezyjny) reklama "[...]" o wymiarach [...]m x [...]m (powierzchnia [...]m) znajdowała się na działce nr [...] [...] w pasie drogowym ul. T. w G. będącej droga gminną nr [...], zaś osoba, która ją posadowiła nie miała odpowiedniego zezwolenia zarządcy drogi.
Stawka opłaty przyjęta do wyliczenia nałożonej kary została zdaniem Kolegium ustalona prawidłowo na podstawie § 4 pkt 2uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), z którego wynika, że za zajęcie pasa drogowego pod reklamę stawka opłaty za każdy dzień umieszczenia 1 m ² powierzchni reklamy wynosi 1,80 zł. Stąd wysokość kary za zajęcie pasa drogowego to [...] zł, co jest 10-krotnością iloczynu: [...] m² (powierzchni reklamy), [...] dni (jako liczby dnia zajęcia pasa drogowego) oraz 1,80 zł (jako stawki opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego 1 m² powierzchni reklamy).
Odpowiadając na wskazane w odwołaniu zarzuty Kolegium zauważyło, że zgodnie z aktami sprawy oraz informacjami zawartymi w piśmie przewodnim sporządzonym przez organ I instancji, a dołączonym do odwołania, sporne granice pomiędzy działką nr [...] a [...] w zakresie umiejscowienia przedmiotowej reklamy zostały już ustalone podczas wykonywania przez mgr. inż. K. B. pomiarów na potrzeby aktualizacji mapy zasadniczej, zgodnie ze zleceniem ZDM w G. z dnia [...] r. nr [...].
Z przeprowadzonych pomiarów wynika jednoznacznie, że reklama nie była umieszczona na terenie działki nr [...] należącej do J. J., a na terenie działki nr [...] w pasie drogi gminnej ul. T. W związku z powyższym Kolegium nie mogło uwzględnić wskazanych w odwołaniu zarzutów o naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. a także błędnego ustalenia stanu faktycznego.
Ponadto Kolegium nie uznało, aby decyzja była wydana bez podstawy prawnej czym naruszono by art. 6 k.p.a. - organ I instancji w sposób wystarczający przedstawił w treści zaskarżonej decyzji na jakich przepisach oparł podjęte rozstrzygnięcie - wskazane przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Kolegium wskazuje, że instytucja kary uregulowana w ustawie o drogach publicznych jest administracyjną normą sankcjonującą, która ma charakter represyjno-prewencyjny. Celem kar pieniężnych jest właśnie w pierwszym rzędzie wyrządzenie dolegliwości finansowej za przeszłe bezprawne zachowanie polegające na działaniu bez wymaganego pozwolenia lub zezwolenia albo za przekroczenie jego warunków bądź za naruszenie zakazu lub nakazu określonego normami prawa publicznego, co stanowi czyn niezgodny z prawem, określany mianem deliktu administracyjnego. Kolegium za NSA wskazało, że: "Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego.
Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, opubl. Legalis).
Zdaniem SKO jakkolwiek ustawodawca wprowadził w 2017 r. do k.p.a. możliwość odstępowania od nałożenia kary administracyjnej, a zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, organy mogą odstępować od wymierzania kar nakładanych także w drodze decyzji związanych na zasadach przewidzianych w art. 189f k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 24/20, LEX nr 2983942), skład orzekający Kolegium stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowei kary.
Kolegium po przytoczeniu art. 189f § 1 k.p.a., zauważyło, że po wszczęciu postępowania administracyjnego strona nie zaprzestała naruszania prawa, tj. nie zdemontowała reklamy pomimo powiadomienia jej przez organ o posadowieniu jej bez zezwolenia zarządcy drogi w granicach pasa drogowego, ani nie wystąpiła zaraz po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. W związku z powyższym należy uznać, że strona nie spełniła przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. warunkującej możliwość odstąpienia od nałożenia kary, tj. nie zaprzestała w stosownym czasie naruszania prawa.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dn. 21.03.1985r - o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 470), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotowa reklama została umieszczona przez odwołującego nie w pasie drogi gminnej ul. T., a na terenie działki stanowiącej własność J. J. w okresie, kiedy teren na którym posadowiona została reklama znajdował się w posiadaniu J. J., który wyraził zgodę na posadowienie reklamy, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa reklama, została umieszczona przez odwołującego w pasie drogi gminnej ul. T., reklama za zgodą właściciela posadowiono na terenie należącym do J. J., 3) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej.
Wskazując na powyższe uchybienia, wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzję w całości, ewentualnie o: jej zmianę i orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do odwołującego i udzielenie pouczenia.
Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).
Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Powyższe oznacza, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.
Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną za zajęcie, w okresie od [...]r. do [...]r., pasa drogowego drogi gminnej nr [...], ul. T. w G., poprzez umieszczenie na działce nr [...], obr. [...]uż. dr. reklamy o treści "[...]" o pow. [...] m ².
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;(ust. 2). Jak stanowi art. 4 pkt 23 udp reklama to - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55);
Natomiast w myśl art.4 pkt 1 udp pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Z dowodów zgromadzonych w sprawie w postaci aktualizacji mapy danych topograficznych z dnia [...]r sporządzonej przez mgr. inż. K. B. zgodnie ze zleceniem ZDM w G. z dnia [...]r. nr [...] wynika, iż przedmiotowa reklama nie była umieszczona na terenie działki nr [...] należącej do J. J., a na terenie działki nr [...] w pasie drogi gminnej ul. T.. W związku z powyższym stanowisko strony nie zasługiwało na uwzględnienie. Nadto nawiązując do zarzutów skargowych gdzie strona podnosiła na sporne kwestie związane z przebiegiem działek o nr [...] a [...] i istniejący w tym zakresie spór prawny to zauważyć należy iż twierdzeń tych nie poparła żądnymi dowodami zaś wskazana już wyżej aktualizacja mapy danych topograficznych z dnia [...] r sporządzonej przez K. B. wprost przeczy temu stanowisku.
Zatem zasadnie organ pierwszoinstancyjny wszczął wobec strony postępowanie celem wymierzenia kary pieniężnej. Jednakże obowiązkiem organów obu instancji przed nałożeniem kary administracyjnej jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 K.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (por. np. wyroki: z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 42/19; z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 254/19; publ.: CBOSA).
Z uzasadnienia decyzji organu II wynika wprawdzie, że organ podjął próbę rozważenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 189f K.p.a., uzasadniające jego zastosowania. Jednak z lektury uzasadnienia organu I instancji nie wynika już zupełnie by organ w tym aspekcie analizował przedmiot sprawy. W konsekwencji Kolegium utrzymując w mocy w całości sporną decyzję podjęło ja z naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a, bowiem ten aspekt sprawy był rozpoznawany w postępowaniu jedynie przez organ jednej instancji, co oznacza uchybienie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Jak zaś wskazał NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2785/20 z 24.11.2020 r. co skład orzekający podziela "Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.
Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Materia mająca bowiem wpływ na treść decyzji nie była poddana kontroli organu I instancji co ostatecznie oznacza iż przy wydaniu decyzji Kolegium naruszyło przepisy prawa procesowego -art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując sprawę ponownie SKO będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu.
- - ---------------------- 4/10