Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2022 r. nr RDZ-7/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS lub organ), ponownie rozpatrując sprawę J. B. (dalej: Strona, Skarżący) po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 17 marca 2022 r., o sygn. akt I GSK 1342/21, odmówił zwolnienia ze składek za okres maj 2020 r.
W podstawie prawnej powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciw-działaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid) oraz art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1009 ze zm.).
Stan faktyczny przedstawiał się następująco:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 maja 2021 r., o sygn. akt V SA/Wa 2355/20, w wyniku rozpoznania skargi Skarżącego na decyzję ZUS z 5 listopada 2020 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, oddalił skargę i powołując się na art. 31zo ust. 1 ustawy Covid uznał, że rację ma organ, gdyż Skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu czy też uprawdopodobnienia, że złożył dokumenty w siedzibie organu (do skrzynki oddawczej) 11 czerwca 2020 r., czy też później do 30 czerwca 2020 r.
NSA, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Strony, wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., uchylił wyrok WSA oraz decyzje obu instancji. W rozważaniach wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktu złożenia stosownego wniosku do przewidzianej do tego skrzynki w budynku przez organ w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuszczał taką formę złożenia wniosku istotnego dla nabycia praw (czy zwolnienia z obowiązków) bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie. Brak bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (daty złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty zasady procesowe. Podkreślił, że o przewidzianej na omawiany czas (czerwiec 2020 r.) procedurze wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej nie wiadomo.
Zatem nie sposób stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo, przez wrzucenie go do skrzynki w siedzibie organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki. Nadto przyznał, że Skarżący kasacyjnie trafnie wskazał, że brak zarejestrowania na koncie podatnika dokumentów rozliczeniowych za maja 2020 r. przed 30 czerwca 2020 r. nie jest dowodem na to, że dokumenty nie zostały przez płatnika złożone (bo to należy w sprawie wyjaśnić), a dowodzi jedynie braku rejestracji. Bowiem płatnik mógł złożyć dokumenty (jak twierdzi skarżący), a fakt ten nie został przez ZUS prawidłowo zarejestrowany na koncie płatnika, bądź np. dokumenty zostały zagubione.
Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z 14 grudnia 2022 r. organ odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu w sposób obszerny opisał zasady obsługi dokumentacji wpływającej do organu w krytycznym okresie; przedstawił dopuszczalne formy przekazywania przez płatników dokumentacji do organu, jak również ich dalsze procedowanie. Ponadto szczegółowo opisano obsługę dokumentacji składanej do urny znajdującej się w holu organu.
Od w/w decyzji została złożona skarga do tut. Sądu, którą zarzucono naruszenie:
- 1. art. 107 § 3 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, niewskazanie dowodów na jakich oparł się organ przy jej wydawaniu, brak wskazania przyczyn odmowy wiarygodności pozostałym dowodom;
- 2. art. 75, art. 77, art. 80, art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie maila z 10.06.2020 r. jako dowodu w sprawie oraz stanowiska strony przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, nieustalenia obiegu dokumentów w dniu 11 czerwca 2020 r., nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego;
- 3. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony;
- 4. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o braku zarejestrowania wpływu do ZUS dokumentów za maj 2020 r. przed 30 czerwca 2020 r.
Zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku maila, który został przesłany przez księgową cełem wykazania przygotowania i przesłania Skarżącemu dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w dniu 10 czerwca 2020 r.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono zarzut, iż niesłusznie organ odmówił zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za w/w okres. Dołączono jako dowód terminowego przedstawienia dokumentacji rozliczeniowej wydruk wiadomości e-mail wysłanej przez księgową Skarżącego, z której wynika, iż księgowa przygotowała dokumenty za maj 2020 r. oraz poprosiła o ich zawiezienie do organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wskazał, że dowód z korespondencji mailowej nie może stanowić nawet uprawdopodobnienia faktu, iż Skarżący zawiózł dokumenty rozliczeniowe do organu, by wrzucić je do skrzynki (urny).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie ponownie odmówił Stronie wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. stwierdzając brak złożenia dokumentów rozliczeniowych za ten okres, podczas gdy Strona twierdzi że dokonała tego obowiązku.
NSA w wyż. cyt. wyroku podkreślił, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (daty złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty zasady procesowe. Zatem nie sposób stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo, przez wrzucenie go do skrzynki w siedzibie organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki; płatnik mógł złożyć dokumenty (jak twierdzi skarżący), a fakt ten nie został przez ZUS prawidłowo zarejestrowany na koncie płatnika, bądź np. dokumenty zostały zagubione.
Wobec powyższych uwarunkowań zatem w ocenie tut. Sądu wydanie wobec skarżącego decyzji odmownej, ponownie było co najmniej przedwczesne. Swoje stanowisko Sąd opiera na zebranym w sprawie materiale dowodowym w aktach administracyjnych. Wynika z nich, że organ wydając decyzję odmowną oparł się wyłącznie na zbadaniu terminu i formie złożonych dokumentów, procedurze ich obsługi, mimo terminowego wpływu wniosku.
Natomiast z mocy art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w zakresie nieuregulowanym w ustawie o sus., toczy się według przepisów k.p.a. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Ponadto w myśl art 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego już dwukrotnie wniosek Strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Celem ustawy o COVID-19 było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego należytego i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158).
Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).
Przenosząc te rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 64 k.p.a. regulującym kwestie uzupełniania braków formalnych podania - § 2 stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wypełnienie tego obligu przez organ; również organ pominął tą kwestię w swoim procedowaniu wyjaśniającym. Skoro bowiem wniosek został złożony terminowo, a konieczne do niego dokumenty nie zostały dostarczone, to w świetle powyższej normy organ był zobligowany do wezwania Strony o uzupełnienie braków ze stosownym pouczeniem.
Poza tym w następstwie złożenia wniosku strony doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art 9 k.p.a., organ powinien był mając na uwadze, że Strona składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności za okres marzec - kwiecień 2020 r. w ustawowym terminie, jedynie dokumenty rozliczeniowe za maj złożyła po terminie, zatem organ powinien poinformować ją także o możliwości przywrócenia terminu w świetle przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Taka informacja wyczerpywałaby obowiązek udzielenia skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Jednakże organ takiej informacji stronie nie udzielił i nie pouczył jej w tym zakresie.
A skoro tak to przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 6, art 7, art 9 k.p.a.) co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadnia jej uchylenie.
Zwrócić należy bowiem uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19, dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255),. Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19, dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust 1 pkt 2 i 5 oraz ust 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki prawne dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu o którym mowa w ust 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie do niniejszej sprawy cytowanego art. 15zzzzzn2.
Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie zwolnienia Skarżącego z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r., organ uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Nakazane przez NSA wyjaśnienie procedury składania dokumentów obejmuje cały tryb postępowania organu od momentu wpływu wniosku, który w sprawie został złożony w ustawowym terminie. Wyjaśnienie to musi nastąpić z uwzględnieniem wszytkich wyżej przedstawionych uwarunkowań.
Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 7