Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września, nr [...] N. Sp. z o.o. w Z. (dalej: organ, spółka), działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1), w zw. z art. 5 ust. 2 art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 poz. 2176), dalej: "udip" po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z., z dnia 11 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej [...] reprezentowanej przez D. K. (dalej wnioskodawca, skarżący, strona) — odmówił udzielania informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 1,2,3,4,5 wniosku.
Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. zwróciło się do Zarządu N. sp. z o.o. z siedzibą w Z. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
- 1. kopii/skanu wszystkich dokumentów dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w tym ogłoszeń o przetargach na zamówienie robot budowlanych, dostaw i usług przeprowadzonych przez N. Sp. z o.o. w okresie 2014-2016,
- 2. kopii/skanu dokumentów, w tym umów za okres od 01 stycznia 2014 r. do 28 lipca 2016 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 14 tys. euro, liczonej zgodnie z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych,
- 3. kopii/skanu wszystkich dokumentów w tym umów za okres od 26 lutego 2014 r. do 11 czerwca 2018 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 221 tys. euro liczone zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE oraz przepisami ustawy - Prawo Zamówień Publicznych,
- 4. kopii/skanu wszelkiej dokumentacji, w tym ogłoszenia, dotyczącej postępowania o zamówienie publiczne na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]", przeprowadzonego zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE,
- 5. kopii/skanu umowy na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]" wraz z tłumaczeniem ww. umowy na j. polski, jeśli została sporządzona i zawarta w innym języku niż polski,
- 6. kopii/skanu ekspertyz prawnych, analizy prawnej, itp. dokumentów dotyczących wyłączenia zamówienia publicznego na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]" oraz spółki komunalnej N. Sp. z o.o. jako podmiotu spod rygorów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE.
Decyzją z 25 czerwca 2018 r. nr [...] N. Sp. z o.o. w Z. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 769/18, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od spółki na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nadto wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji było arbitralne i wewnętrznie sprzeczne. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt: III OSK 941/22 oddalono skargę kasacyjną spółki od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wobec powyższego spółka rozpatrując ponownie wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej wykonując wytyczne sądów zawarte w ww. orzeczeniach zwróciła się do wnioskodawcy pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r., o wyjaśnienie i wskazanie okoliczności, że udzielenie przedmiotowej informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego wraz ze wskazaniem zamierzonego sposobu wykorzystania. Wnioskodawca pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r., wskazał, ze nie wykona wezwania ponieważ nie uzyskał potwierdzenia prawomocności wspomnianego wyroku.. Jednocześnie wskazał, że cel udzielenia przedmiotowych informacji został już przedstawiony we wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r.
W toku ponownego rozpoznania sprawy spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazała:
zgodnie z art. 2 ust 1udip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zastrzeżono, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W przepisie art. 5 ust. 2 udip, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Spółka wskazała, że informacja przetworzona, to informacja wymagająca od organu wielu działań polegających na znacznym zaangażowaniu wielu pracowników podmiotu zobowiązanego w wyniku których, powstaje nowy jakościowo rodzaj informacji.
Na poparcie swego stanowiska przytoczyła szereg wyroków sądów administracyjnych.
Oceniając ponownie złożony wniosek organ wskazał, że w zakresie pkt 6 wniosku udzielił już wnioskodawcy informacji, zaś w zakresie informacji objętych pkt od 1-5 wniosku stwierdził, iż mają one charakter informacji przetworzonej, a jednocześnie są objęte w spółce tajemnicą przedsiębiorstwa.
Podkreślił, iż N. sp. z o.o. działa w warunkach konkurencyjnych, a znaczna część umów opatrzona jest klauzulą zastrzegającą tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. To wymagałoby przeprowadzenia dodatkowej selekcji umów pod kątem ich objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa. W rozpoznawanym przypadku udostępnienie żądanych informacji wymaga zatem podjęcia dodatkowych czynności przez Spółkę. Udostępnienie zbioru umów za okres kilku lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania co do tajemnic prawnie chronionych, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie zadań Spółki, dlatego zbiór umów należy uznać za informację przetworzoną.
Nadto spółka podniosła, iż zgodnie z art.11 ust.2 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, teologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności.
Spółka podkreśliła, że nie może pozwolić na ujawnienie umów ponieważ ww. umowy zawierają klauzule poufności. Powyższe dotyczy w pełni konkretnego przypadku, umowy dostawy karuzeli "[...]" pkt 4 i 5 wniosku.
Odnośnie pkt. 5 organ zaznaczył, iż treść umowy na zakup karuzeli "[...]" zgodnie z treścią art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Zaś spółka udostępniając informacje naraziłaby się na roszczenia przedsiębiorców oraz utratę zaufania na rynku, w tym realne zniszczenie dobrych relacji handlowych.
Organ wskazał, że odmowa udzielenia informacji publicznej, w zakresie pkt od 1 do 5 wniosku, następuje w oparciu o art. 5 ust. 2 udip.
Pomimo wezwania wnioskodawcy o wyjaśnienie i wskazanie okoliczności, że udzielenie przedmiotowej informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego, wnioskodawca takich okoliczności nie wskazał.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,
- - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie,
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 34 ze zm., dalej jako: "udip"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej,
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, a w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,
- - art. 5 ust. 2 udip, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy.
W konsekwencji wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu 11 czerwca 2018 r. zwrócił się do Zarządu N. sp. z o.o. z siedzibą w Z. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
- 1. kopii/skanu wszystkich dokumentów dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w tym ogłoszeń o przetargach na zamówienie robot budowlanych, dostaw i usług przeprowadzonych przez N. Sp. z o.o. w okresie 2014-2016,
- 2. kopii/skanu dokumentów, w tym umów za okres od 01.01.2014 r. do 28.07.2016 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 14 tys. euro, liczonej zgodnie z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych,
- 3. kopii/skanu wszystkich dokumentów w tym umów za okres od 26 lutego 2014 r. do 11 czerwca 2018 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 221 tys. euro liczone zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE oraz przepisami ustawy - Prawo Zamówień Publicznych,
- 4. kopii/skanu wszelkiej dokumentacji, w tym ogłoszenia, dotyczącej postępowania o zamówienie publiczne na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]", przeprowadzonego zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE,
- 5. kopii/skanu umowy na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]" wraz z tłumaczeniem ww. umowy na j. polski, jeśli została sporządzona i zawarta w innym języku niż polski,
- 6. kopii/skanu ekspertyz prawnych, analizy prawnej, itp. dokumentów dotyczących wyłączenia zamówienia publicznego na dostawę wraz z montażem karuzeli "[...]" oraz spółki komunalnej N. Sp. z o.o. jako podmiotu spod rygorów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE.
Decyzją z 25 czerwca 2018 r. nr [...] N. Sp. z o.o. w Z. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 769/18, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując, że nie doszło do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nadto wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji było arbitralne i wewnętrznie sprzeczne. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt: III OSK 941/22 oddalono skargę kasacyjną spółki od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wobec powyższego spółka rozpatrując ponownie wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej wykonując wytyczne sądów zawarte w ww. orzeczeniach zwróciła się do wnioskodawcy pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r., o wyjaśnienie i wskazanie okoliczności, że udzielenie przedmiotowej informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego wraz ze wskazaniem zamierzonego sposobu wykorzystania. Wnioskodawca pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r., wskazał, ze nie wykona wezwania, a szczególna istotność dla interesu publicznego wnioskowanych informacji, zawarta jest w samym wniosku z dnia 16 czerwca 2018 r.
Spółka zaznaczyła, iż przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądane informacje w całym zakresie objętym wnioskiem istniały w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą, wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz, zestawień), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Wniosek dotyczył informacji nieprzetworzonej, do której udostępniania organ jest zobligowany wprost przepisami udip. Cały zakres wniosku dotyczył udostępnienia już wytworzonych przez uprawniony organ dokumentów.
Zaznaczyła iż 100% udziałów w spółce z o.o. N. posiada Gmina Miejska Z., a kapitał spółki opłacono w całości z majątku publicznego, należącego do Gminy Miejskiej Z., a aktywność gospodarcza Spółki jest ukierunkowana głównie na zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej.
Podnosił, iż na zakup karuzeli "[...]" Spółka otrzymała w 2016 roku publiczne środki finansowe wprost z budżetu Miasta Z. w wysokości [...] zł przekazane w formie podwyższenia kapitału zakładowego. Forma przekazania funduszy publicznych na zakup karuzeli "[...]" budzi w jego ocenie wątpliwości prawne, właśnie z powodu przekazania ich jako podwyższenie kapitału zakładowego zamiast dotacji celowej z budżetu miasta. Także kwota zakupu karuzeli "[...]" w wysokości [...] euro, czyli ok. [...] zł., budzi w mieszkańcach Z. uzasadnione wątpliwości co do celowości i gospodarności wydatkowania publicznych środków.
Podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji organ sam przyznał, że obowiązek przeprowadzania procedury zamówień publicznych może pojawić się doraźnie. W takim przypadku ustawa Prawo zamówień publicznych zobowiązuje organ do osobnego przechowywania dokumentacji procedury zamówień publicznych.
Skarżący twierdzi, iż organ błędnie uznał, iż udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w pkt. 5 wniosku, to informacja będąca tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w sytuacji, gdy spółka z o.o. N. dysponuje wyłącznie majątkiem publicznym, a środki finansowe na zakup karuzeli [...] w wysokości [...] zł pochodziły ze środków publicznych przekazanych Spółce wprost z budżetu miasta Z. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 udip udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy.
Nadto skarżący wskazał, że w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest powołania się na odpowiednie przepisy udip i dopiero w uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał jako podstawę prawną art.5 ust.2 udip., w zakresie od 1 do 5 pkt wniosku. Jednakże w zdaniu następnym organ zaznaczył, że w zakresie od 1 do 3 pkt. wniosku ma charakter przetworzony, co zdaniem skarżącej nie zostało wykazane.
Ponadto wskazał, że spółka odmawiając udostępnienia ww. informacji publicznej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, nie wypełniła zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 769/18.
W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wskazał przy tym negatywną postawę wnioskodawcy i jego liczne działania podejmowane w mediach społecznościowych godzących w dobre imię organu, co skutkowało podjęciem działań celem dobrowolnego zaprzestania naruszania dóbr osobistych Spółki. Zaznaczył, że skarżący został prawomocnie skazany za zniesławienie działając na szkodę spółki.
Wskazał na brak istnienia szczególnej istotności wniosku dla interesu publicznego po stronie skarżącego oraz potrzebę zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa.
Odmowę udzielenia informacji co do pkt 1-5 wniosku uzasadnia także wkroczenie w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. W żądanych przez skarżącego umowach dotyczących przeróżnych sfer działalności spółki są zastrzeżone klauzule o zachowaniu poufności. Informacje te są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a stanowisko spółki co do przyczyn odmówienia informacji zostało wyraźnie wyrażone w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: ppsa, że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Sąd rozpoznając sprawę miał na uwadze, że zaskarżona decyzja objęta jest dyspozycją art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku WSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne.
Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu (...), art. 153).
Wobec powyższego skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do zbadania czy organ odwoławczy wywiązał się ze wskazań i zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 769/18. W tym orzeczeniu Sąd uznał, iż nie doszło do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił uwzględnienie oceny prawnej zawartej w tym wyroku oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy. Nadto ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem miała zostać oparta na celowościowym odczytaniu art. 74 kpa.
W ocenie orzekającego Sądu, organ nie wykonał w całości zaleceń Sądu z poprzednio wydanego wyroku, ponieważ nie wykazał, że ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem zasługuje na odmowę. Nadto nie wykazał, organ istnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip., a brak w aktach administracyjnych tych dokumentów uniemożliwiał de facto ich ocenę.
Istota sporu w sprawie zasadza się do zagadnienia jaki jest zakres wniosku strony czy stanowi informację publiczną prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również to, czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione.
Podmiot do którego skierowano żądanie adresat wniosku - Spółka N. w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 udip., gdyż jest w 100% gminną spółką prawa handlowego i włada majątkiem publicznym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że podstawy i ogólne zasady dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo to ujęte zostało w sposób szeroki i obejmuje możliwość uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania władzy publicznej bądź odpowiednio gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Szczegółowe zasady i tryb udzielania informacji określone zostały w przepisach udip oraz w szeregu innych aktów szczególnych. Ustawa ta ma zastosowanie w razie kumulatywnego spełnienia się trzech podstawowych warunków, tj. gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 i art. 3 oraz art. 6 udip., a ponadto gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 udip, będący w jej posiadaniu. W myśl art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip następują w formie decyzji administracyjnej. Przyjdzie jednak zauważyć, że skoro Konstytucja RP jest najwyższym źródłem prawa, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 udip, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie, dlatego przyjąć należy, że odmowę udostępnienia informacji publicznej uzasadnia istnienie okoliczności wyłączających jej udostępnienie, o których mowa art. 5 udip, a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd132/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").
Podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie informacji, jak już wyżej wspomniano, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, albowiem mieści się w kategorii podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip Tak więc, złożony wniosek spełnia warunki podmiotowe do stosowanie w niniejszej spawie przepisów udip.
W zakresie oceny, czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej czy przetworzonej organ nie zajął jednoznacznego stanowiska
Z treści decyzji zdaje się wynikać iż organ odmówił udzielenia żądanych informacji albowiem uznał iż jest to informacja przetworzona a strona nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Co do informacji od pkt 1 do 5 wniosku organ uznał, iż działa w warunkach konkurencyjnych bowiem znaczna część umów jest opatrzona klauzulą zastrzegającą tajemnicę przedsiębiorstw. Wskazania zatem wymaga, że w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw. Istotnym jest, czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania i kwalifikacji prawnej danego wniosku uzależnione jest działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną wyzywa go do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i n. udip., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 udip.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji uznając, że żądana informacja ma charakter przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".
Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji.
Ustawodawca w art. 6 udip. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego – np. dotyczące organizacji, struktury, status podmiotu zobowiązanego, sposobu wydatkowania środków publicznych.
W ocenie Sądu Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Takim majątkiem komunalnym Spółka gospodaruje.
Jednakże - zdaniem organu - Strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego do czego została zobowiązana, gdyż organ wnioskowaną informację uznał za przetworzoną. Rozstrzygając powyższy spór należało podzielić stanowisko skarżącego, że zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje obowiązku przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.
Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn.. akt I OSK 924/14). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).
Tym samym żądane informacje nie można uznać za informację przetworzoną, jak próbuje wykazać to organ, a poza granicami niniejszej sprawy pozostaje kwestia skonfliktowania stron. Skoro żądana informacja nie jest informacją przetworzoną to nie wymaga ona od wnioskodawcy wykazania, że jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, czego domagał się w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r., organ od wnioskodawcy.
Zatem skoro Spółka jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji była zobligowana do udzielenia informacji, to nie wykazując zasadnie przesłanek wyłączenia, powinna informację publiczną udostępnić.
Natomiast powoływanie się przez spółkę na tajemnicę przedsiębiorcy nie zostało należycie wykazane ponieważ, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: pierwszy: materialny - np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz drugi: formalny - wola utajnienia danych informacji.
Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą, czego organ ponownie nie wykazał, mimo wspomnianego wyroku WSA w Gliwicach z 7 listopada 2018 r. sygn. IV SA/GL 769/18.
Organ poinformował Skarżącego, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a tym samym celem jej udostępnienia konieczne jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, zatem niewykazanie interesu publicznego w udostępnieniu informacji w terminie określonym w piśmie powoduje wydanie stosownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 w/w ustawy. Skoro jednak – co wyżej wskazano - żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, to tym samym jej udostępnienie nie jest uwarunkowane wykazaniem przez wnioskodawcę przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1udip.
Konkludując całość uwarunkowań faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 § 1 ppsa tej ustawy.