Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 15 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 87/21

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], [...], Zarząd Województwa [...] (dalej również jako organ, Instytucja Zarządzająca) działając na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – dalej jako ustawa wdrożeniowa) nie uwzględnił protestu B. B. (dalej również jako wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wniesionego od dokonanej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] (dalej również jako Instytucja Organizująca Konkurs) negatywnej oceny wniosku Nr [...], złożonego w ramach konkursu Nr [...].

Jako przyczynę negatywnej oceny wniosku i jego odrzucenia na etapie oceny formalno-merytorycznej z negocjacjami Urząd Marszałkowski Województwa [...] wskazał, iż wniosek nie spełnił wszystkich kryteriów zerojedynkowych i/lub nie otrzymał minimum 60% punktów w kryteriach ogólnych merytorycznych punktowych i/lub nie zostały spełnione wszystkie kryteria, w ramach których określono minimum punktowe.

W kartach oceny formalno-merytorycznej sporządzonych przez dwóch oceniających (k. 55-71 oraz 89-106) wskazano bowiem, że projekt nie spełnia następujących kryteriów ogólnych merytorycznych zerojedynkowych:

1. - czy zapisy wniosku są zgodne z regulaminem konkursu – pierwszy z oceniających wskazał, że uchybienia w tym zakresie miały charakter techniczny i nie były powodem negatywnej ocenę wniosku (k. 60). Drugi zaś podniósł, że ocena negatywna w tym zakresie jest konsekwencją negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego w części IV, a tym samym nie może zostać skierowany do wyjaśnień (k. 95).
2. - czy wskaźniki zostały prawidłowo przyporządkowane do kwot ryczałtowych (kryterium ogólne merytoryczne zerojedynkowe) – według zapisu w karcie oceny z uwagi na negatywną ocenę projektu w części IV kryterium to nie może podlegać negocjacjom. Negatywna ocena przedmiotowego kryterium nie wpłynęła na negatywną ocenę wniosku (k. 61). Drugi zaś podniósł, że ocena negatywna w tym zakresie jest konsekwencją negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego w części IV, a tym samym nie może zostać skierowany do wyjaśnień (k. 95-96).

W kartach oceny dokonano analizy spełnienia kryteriów ogólnych merytorycznych punktowych wskazując, że projekt nie spełnia następujących kryteriów:

1. - czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową (k.64),
2. - czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny(k. 66),
3. - czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków.

Uzasadniając zakwestionowanie prawidłowości opisu grupy docelowej pierwszy opiniujący wskazał, że grupa docelowa nie została opisana w sposób dokładny. Zabrakło pełnej charakterystyki dzieci, które mają zostać objęte projektem, podając tylko ich liczbę oraz miejsce zamieszkania na terenie powiatu bielskiego. Jedno z dzieci miało być objęte kształceniem specjalnym.

Zbyt ogólna okazała się również diagnoza przedstawiona przez wnioskującą, która w swej treści zawierała ogólne stwierdzenia, nie wskazywała dokładnie problemów, barier ani potrzeb grupy docelowej.

Dalej – wnioski z diagnozy nie wskazywały problemów i potrzeb, z których wynikałyby poszczególne formy wsparcia.

Nie określono również problemów, deficytów ani potrzeb dzieci (grupy docelowej) ani nie wskazano w jaki sposób zaproponowana forma wsparcia miałaby je niwelować. Forma, zakres merytoryczny i charakter wsparcia powinny wynikać z potrzeb i deficytów grup docelowych. We wniosku nie wskazano żadnych konkretnych informacji, które uzasadniałyby wsparcie zaplanowane w projekcie dla grupy docelowej.

Diagnoza nie uwzględniła sytuacji dzieci niepełnosprawnych, do których wsparcie również miało zostać skierowane.

Wnioskująca wskazała na potrzebę zorganizowania zajęć wyrównujących szanse edukacyjne dzieci oraz wyrównujące deficyty, lecz owe deficyty nie zostały określone.

Oceniający zarzucił również, iż niewiele było wiadomo na temat badania stanowiącego podstawę sporządzonej przez wnioskującą diagnozy. Nie było wiadome, czy grupa objęta badaniem była reprezentatywna względem założeń projektu, ani jaki był zakres przeprowadzonej w toku badania ankiety.

Z diagnozy nie wynikała również liczba tworzonych nowych miejsc wychowania przedszkolnego. Ta sama diagnoza zaś stała się podstawą złożenia drugiego wniosku, który również dotyczył utworzenia nowych miejsc wychowania przedszkolnego, z tym że w innym okresie czasu. Diagnoza zatem obejmuje ten sam obszar działania sztucznie podzielony na dwa wnioski.

Drugi z oceniających z kolei wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła wyników przeprowadzonej diagnozy, która uzasadniałaby potrzebę i zakres robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej w związku z tworzeniem nowych miejsc oraz dobór konkretnych rodzajów zajęć dodatkowych proponowanych w budżecie. Brak również wyników diagnozy świadczących o konieczności objęcia wszystkich dzieci wsparciem w postaci zajęć dodatkowych. Skoro zaś wnioskodawczyni tworzy nową placówkę, to nie jest w stanie przewidzieć jakie dzieci będą przyjęte do przedszkola, ani jakie wystąpią u nich deficyty, które należałoby niwelować.

W ocenie tego opiniującego diagnoza sporządzona na podstawie badania ankietowego przeprowadzonego przez podmiot zewnętrzny zawiera na tyle ogólne dane, że wątpliwość budzi realność przeprowadzenia ankiety. Brak bowiem w niej danych dotyczących bezpośrednio gminy J., w której to placówka ma działać.

Podważenie prawidłowości zaplanowania i opisu zadań w projekcie było ściśle powiązane z wadliwą oceną sytuacji problemowej oraz charakterystyki grupy docelowej. Wskazane w projekcie zadania – w ocenie pierwszego opiniującego (k.

66) - korespondowały w niewielkim stopniu z sytuacją problemową. Nadto nie opisano zakresu merytorycznego wsparcia dodatkowego, nie wskazano, czy zajęcia będą się odbywać indywidualnie, czy w grupach. Nie określono również jaka powierzchnia budynku miała być adaptowana i jaki miał być dokładny zakres prac (ilość wymienionych okien, drzwi itd.).

Drugi z opiniujących (k. 100) zaś dodatkowo poniósł, że skoro deficyty grupy docelowej nie zostały wykazane i udowodnione w diagnozie, nie sposób ocenić, czy zaplanowane w projekcie zadania w pełni odpowiadać będą na rzeczywiste problemy grupy docelowej, a tym samym, czy wpłyną na realizację założonych celów. Diagnoza bowiem nie obrazuje faktycznych potrzeb dzieci, które miałyby zostać zaspokojone przez realizację zadań w projekcie. Podobnie z diagnozy nie wynika potrzeba zrealizowania robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej w związku z tworzeniem nowych miejsc, ani też potrzeba przeprowadzenia zajęć dodatkowych dla dzieci. Trudno bowiem uznać za zasadne objęcie wszystkich dzieci hipoterapią, zajęciami z psychologiem, czy zajęciami stymulującymi rozwój społeczno-emocjonalny, skoro po pierwsze – zajęcia terapeutyczne winny obejmować tylko dzieci z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi mające problem w funkcjonowaniu w przedszkolu, a po drugie liczba uczestników takich zajęć w przedszkolu nie może przekroczyć 10.

Ten oceniający zakwestionował również zasadność okresu czasu, w jakim miałyby być kupowane niezbędne elementy wyposażenia.

Powyższe uchybienia stały się również powodem zakwestionowania prawidłowości sporządzenia budżetu zgodnie z zasadami kwalifikowalności wydatków. W tym zakresie oceniający wskazał (k. 68), że koszty zadania 3 nie wynikają z analizy sytuacji problemowej. Nadto jako wątpliwe ocenione zostały wydatki na adaptację pomieszczeń, ponieważ z opisu zadania nie wynikała adaptowana powierzchnia ani dokładny zakres prac. Nie było również wiadomo, czy wskazane wydatki będą dotyczyły wyłącznie nowotworzonych miejsc przedszkolnych. W opisie zadania bowiem wnioskodawczyni wskazuje całą powierzchnię przez nią wynajmowaną, a z budżetu wynika, że tylko część będzie wykorzystywana na nowotworzone miejsca przedszkolne.

We wniosku zidentyfikowano również inne błędy w konstrukcji budżetu. Wykazano różne wartości w 2020 r., w którym mogą być realizowane oba złożone w ramach konkursu projekty oraz wykazuje różną sumę wydatków. Świadczyło to o błędnym wypełnieniu tabeli. Wnioskodawca bowiem powinien wykazać wartości wydatków w obu złożonych projektach w ramach konkursu i ewentualnie innych projektów realizowanych w IOK. Brak wystarczającego uzasadnienia wydatków ramach CF.

Drugi z oceniających (k. 109) wskazał że diagnoza przedstawiona we wniosku w żaden sposób nie wskazywała na potrzebę dostosowania lokalu ani nie uzasadniała zakresu prowadzonych w nim prac remontowo-budowlanych. Tymczasem wyniki diagnozy winny mieć bezpośrednie odzwierciedlenie w wydatkach zaplanowanych w budżecie projektu. Wydatek ten został uznany za niekwalifikowany w projekcie. Ponadto opis sytuacji problemowej oraz opis rekrutacji do projektu nie wynikał z potrzeby przeprowadzenia konkretnych rodzajów zajęć dodatkowych dla dzieci proponowanych w zadaniu nr 3 oceniający uznał wydatki [...] za niekwalifikowane w projekcie. Z tego względu wobec uznania tych wymienionych wyżej wydatków za niekwalifikowane w projekcie, wartość cieć przekroczyła 25% kosztów bezpośrednich co uniemożliwiło pozytywną ocenę wniosku.

W złożonym proteście wnioskodawczyni odniosła się do wszystkich przedstawionych wyżej ocen uznając je za nieuzasadnione.

Wskazała przede wszystkim, że grupa docelowa została opisana w sposób prawidłowy w oparciu o przeprowadzone badanie przez firmę zewnętrzną. Wiadomą była data badania, forma jego przeprowadzenia oraz krąg osób, do których skierowano pytania ankiety. W ocenie wnioskodawczyni była to grupa reprezentatywna dla projektu, co wynika z tego faktu, że wszyscy uczestnicy ankiety byli zainteresowani zapisaniem dziecka do przedszkola. Skarżąca zakwestionowała również to, jakoby treść diagnozy zawierała wyłącznie ogólne sformułowania. Wskazano bowiem potrzeby, bariery i oczekiwania. Odnośnie oceny, jakoby nie uzasadniono potrzeby objęcia wszystkich dzieci wsparciem w postaci zajęć dodatkowych wnioskodawczyni wskazała, że projekt swoją realizację rozpoczął w roku 2019, a dzieci do przedszkola zostały przyjęte jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.

W związku z tym na podstawie deficytów dzieci już uczęszczających wnioskodawczyni mogła stwierdzić ich zapotrzebowanie na zajęcia dodatkowe. W jej ocenie wszystkie dzieci w różnym stopniu wymagają wsparcia.

Wnioskodawczyni przyznała, że złożyła dwa wnioski do projektu, co jednak nie może świadczyć o ich sztucznym podzieleniu. Każdy z wniosków dotyczy innej inwestycji – w pierwszym etapie wnioskodawczyni zamierza utworzyć 16 miejsc przedszkolnych, dla których bieżąca opieka została zakończona w dniu 31 lipca 2020 r. Dnia [...]r. wnioskodawczyni rozpoczęła na własne ryzyko adaptację części budynku, która pozwoliła jej na utworzenie [...] miejsc przedszkolnych. Znając możliwości techniczne, finansowe i organizacyjne wnioskodawczyni określiła maksymalną liczbę dzieci na [...], którą była w stanie objąć opieką w ciągu najbliższych miesięcy. Drugi wniosek skarżąca złożyła wychodząc naprzeciw oczekiwaniom rodziców i w czerwcu 2020 r. rozpoczęła modernizację części lokalu tak, by możliwe było wydzielenie nowych sal w celu zapewnienia [...] nowych miejsc opieki i przyjęcie nowej grupy dzieci od września 2020 r. Utworzenie [...] nowych miejsc przedszkolnych w jednym etapie działań przekraczało możliwości finansowe wnioskodawczyni.

Odnosząc się do prawidłowości sporządzenia budżetu, wnioskodawczyni podniosła, że odjęcie punktów w tym zakresie jest konsekwencją uznania iż nie zdiagnozowała należycie potrzeb grupy docelowej, ani nie wykazała, że planowane prace są uzasadnione potrzebami grupy docelowej. W jej ocenie ponowne odjęcie punktów za te same, rzekome uchybienia jest nieuzasadnione.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], [...], Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu B. B.. Z uwagi na fakt, iż wniosek nie osiągnął minimum punktowego w obu kartach oceny formalno-merytorycznej w ramach kryterium ogólnego merytorycznego punktowego, w pierwszej kolejności organ dokonał weryfikacji oceny tych kryteriów, które zadecydowały o negatywnej ocenie projektu oraz o braku możliwości skierowania projektu do negocjacji.

Organ szczegółowo omówił sporządzone oceny wniosku, przytoczył stwierdzenia w nich zawarte, nadto odniósł się do poszczególnych uregulowań zawartych w Regulaminie konkursu i na tej podstawie dokonał oceny zasadności protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się w pierwszej kolejności do charakterystyki grupy docelowej organ wskazał, że wnioskodawczyni we wniesionym proteście nie odniosła się do uwag oceniających dotyczących braku uzasadnienia dla planowanych prac adaptacyjnych w budynku, a wyłącznie do kwestii przeprowadzonego badania własnego (ankiety). Jednak i w tym zakresie – w ocenie organu – wnioskodawczyni nie odniosła się do kwestii wskazanych w kartach oceny. W tych zaś kartach jednoznacznie wykazano, że w złożonym wniosku brak jest precyzyjnych informacji dotyczących respondentów oraz samych ankiet. Nie wiadomo, czy badano rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym z jakiego konkretnie terenu pochodziły badane osoby (tym i wielkość gminy), w jakim konkretnie wieku są dzieci, nie opisano jak wyglądało przeprowadzenie takiego badania, nie opisano, jaki był zakres merytoryczny badania, czego konkretnie dotyczyły pytania, w jaki sposób formułowane były odpowiedzi.

W karcie oceny sporządzonej przez pierwszego oceniającego zdaniem organu nie stwierdzono, że brakuje ujęcia zdiagnozowanych barier czy potrzeb, ale że sposób ich przedstawienia charakteryzuje się dużą ogólnością, a same wnioski z diagnozy nie wskazują problemów i potrzeb, z których wynikałyby poszczególne formy wsparcia, takie jak np. hipoterapia. W złożonym proteście wnioskodawczyni wskazuje co prawda jakie działania są jej zdaniem powiązane z jakimi potrzebami, jednakże zapisy ujęte we wniosku o dofinansowanie nie prezentują związku pomiędzy rzeczywistą sytuacją problemową, a tym, że ta konkretna forma wsparcia będzie stanowiła najlepsze rozwiązanie. Zaprezentowane rozwiązania zostały przedstawione w sposób hasłowy i są możliwe do przyporządkowania do niemal każdej placówki. Brakowało zaś związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy nimi, a wnioskami z diagnozy. Tymczasem wyniki diagnozy winny w sposób bezpośredni mieć odzwierciedlenie w opisie zaplanowanych zadań oraz w wydatkach zaplanowanych w budżecie projektu.

Organ wskazał również, że zaplanowane w projekcie zajęcia dodatkowe dla grupy docelowej muszą mieć oparcie w diagnozie. Zaplanowanie zajęć dodatkowych musi wynikać z przeprowadzonej diagnozy. We wniosku zaś wskazano jedynie, że zaplanowano organizację zajęć wynikających z potrzeb dzieci. Prawidłowo zatem wskazał drugi z oceniających, że przedstawione wyniki diagnozy nie uzasadniają objęcia wszystkich dzieci wsparciem w postaci zajęć dodatkowych. Tymczasem strona dopiero na etapie protestu wskazała, że konieczność objęcia wszystkich dzieci wsparciem dodatkowym wynika z jej dotychczasowego doświadczenia. Okoliczność ta jednak nie mogła zmieniać trafności dokonanej oceny.

W ocenie organu ocena merytoryczna zawsze dokonywana jest na podstawie informacji ujętych we wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca odpowiada zatem za poprawność i jakość wprowadzanych danych do wniosku i to na nim ciąży obowiązek wypełnienia wniosku w taki sposób, aby mógł uzyskać możliwie najwyższą ilość punktów. Rolą oceniających zaś jest dokonanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych. Zgodnie z instrukcją zaś wypełnienie wniosku w sposób ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny uniemożliwia jego pozytywną ocenę.

Organ uznał za zasadne stanowisko oceniających, że jedna diagnoza nie powinna stanowić podstawy do złożenia dwóch wniosków. Sporządzona diagnoza nie potwierdziła zasadności rozdzielenia czasowego realizacji działań o tym samym zakresie merytorycznym. W ocenie organu, we wniosku nie uzasadniono jakie okoliczności spowodowały, że konieczne było zrealizowanie dwóch osobnych projektów.

Odnosząc się do zarzutów co do niespełnienia kryterium prawidłowego zaplanowania i opisu zadań w projekcie organ stwierdził, że zadania powinny być logicznie powiązane między sobą oraz z innymi elementami wniosku oraz wykonalne w ramach zasobów, które będą dostępne w trakcie realizacji projektu. Realizacja zadań musi odpowiadać na opisane problemy grup docelowych i prowadzić do osiągnięcia założonych rezultatów. Sytuacja problemowa grupy docelowej musi być w taki sposób opisana, aby możliwa była weryfikacja, czy zaplanowane we wniosku zadania będą stanowiły rzeczywistą odpowiedź na tę sytuację. Założenia projektowe powinny stanowić spójną i logiczną całość, gdyż sposób zaprezentowania we wniosku poszczególnych jego elementów zawsze ma wpływ na ocenę wszystkich zagadnień ujętych w kryteriach wyboru projektu. Skoro we wniosku nie zaprezentowano zdiagnozowanych, indywidualnych, a zarazem specyficznych dla potencjalnych uczestników projektu potrzeb i problemów, zabrakło informacji, w uwagi na jakie deficyty zdiagnozowane dla grupy zasadnym byłoby udzielenie wsparcia w projekcie dla konkretnych osób w określonym zakresie nie można stwierdzić, że zadania, które miałyby zostać zrealizowane w zakresie wskazanym w projekcie w ogóle będą odpowiadały na specyficzne potrzeby poszczególnych uczestników projektu i samego podmiotu objętego wsparciem.

Odnosząc się do ostatniej grupy zarzutów dotyczących wadliwej oceny sporządzenia budżetu w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków organ zwrócił uwagę, iż przede wszystkim konstrukcja wniosku o dofinansowanie wymusza konsekwencję w ocenie. Skoro zakwestionowany został opis grupy docelowej, a zaplanowane zadania nie korespondowały z sytuacją problemową, to konsekwentnie nie można uznać za kwalifikowane wydatków, które są ściśle powiązane z realizacją zakwestionowanych form wsparcia, czy pracami remontowymi. Nie można było stwierdzić, czy opis prac adaptacyjnych stanowi odpowiedź na realne potrzeby grupy docelowej. O ile przedmiot poszczególnych wydatków może stanowić koszty kwalifikowalne, o tyle w kontekście braku możliwości oceny prawidłowości doboru grupy docelowej projektu i zadań we wskazanym projekcie, pozytywna weryfikacja kwalifikowalności wydatków nie była możliwa.

W skardze do tutejszego Sądu skarżąca, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa podniosła naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na wadliwej ocenie spełnienia przez skarżącą kryterium ogólnego merytorycznego dotyczącego wyboru projektów:

1. - czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową, co doprowadziło organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą oraz wpłynęło na negatywną ocenę spełnienia przez skarżącą kryteriów poprawnego zaplanowania i opisania zadań w projekcie oraz sporządzenia budżetu projektu w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu;
2. - czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny, co doprowadziło organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu,
3. - czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków, co doprowadziło organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu.

Nadto zarzuciła naruszenie przepisów pkt 5.21 Regulaminu konkursu poprzez jego niezastosowanie i negatywną ocenę projektu pomimo braku wezwania skarżącej do przedstawienia wyjaśnień, uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku pomimo tego, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie protestu wynika, że oceniający oraz organ wyrazili wątpliwości co do kompletności i jasności informacji przedstawionych we wniosku skarżącej. Uchybienie to doprowadziło do wydania dowolnej i opartej na nieuzasadnionych domniemaniach ocenie spełnienia przez projekt poszczególnych kryteriów oceny, bez możliwości przedstawienia przez skarżącą wyjaśnień celem usunięcia wątpliwości powziętych przez oceniających.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w opisie sytuacji problemowej grupy docelowej zamieściła obszerny opis przeprowadzonej diagnozy ze wskazaniem źródła informacji, daty przeprowadzenia badania, grupy badawczej oraz metodologii. W ten sposób przedstawiła grupę docelową i jej potrzeby, bariery stojące na przeszkodzie ich zaspokojeniu, oczekiwania grupy co do konieczności stworzenia nowych miejsc opieki przedszkolnej w powiecie bielskim. Organ zaś do tej diagnozy zastosował kryteria dowolne, niewynikające z Regulaminu Konkursu i instrukcji wypełniania wniosku. Jeżeli zaś w ocenie organu przedstawione dane były niewystarczające, to strona winna zostać wezwana do uzupełnienia wniosku.

Skarżąca nie zgodziła się również z tym, jakoby błędnie określiła obszar realizacji projektu. Diagnoza została przeprowadzona na grupie 90 badanych rodziców w wieku przedszkolnym z powiatu bielskiego, ponieważ zgodnie z założeniem projektu wsparciem miały zostać objęte dzieci z całego powiatu. Fakt, że przedszkole A mieści się w J. nie wyklucza dostępu mieszkańców powiatu do tego przedszkola. Do obszaru wskazanego przez stronę adekwatnie prowadzono ankietę.

Uzasadniając zarzut dotyczący prawidłowego zaplanowania i opisu zadań w projekcie skarżąca podniosła, iż skoro grupa docelowa została opisana w sposób prawidłowy, to również przedstawione planowane działania odpowiadają potrzebom grupy. Skarżąca bowiem dokładnie opisała jakie prace mają zostać wykonane w lokalu, a jeśli istniały co do tego wątpliwości, to organ winien skarżącą wezwać do ich usunięcia. Zakres prac zaś wynikał w przedłożonej diagnozy. Nadto strona opisała we wniosku zadania, które zamierza przedsięwziąć, kadrę, która te zadania będzie realizować, jej liczebność i wymiar zatrudnienia. Utworzenie nowych miejsc przedszkolnych w ocenie skarżącej przyczyni się do zmniejszenia problemów zidentyfikowanych w diagnozie poprzez zmniejszenie barier ograniczających dostęp dzieci do miejsc opieki i poprawę dostępności wysokiej jakości edukacji przedszkolnej i zajęć dodatkowych. Deficyt miejsc przedszkolnych zaś wynika z danych GUS przywołanych w opisie grupy docelowej. Skarżąca w oparciu o sporządzoną diagnozę ustaliła ów deficyt miejsc i realizując projekt wyszła naprzeciw jego oczekiwaniom.

Potrzeba prowadzenia zajęć dodatkowych w ocenie skarżącej również wynika z diagnozy. Potrzeby dzieci bowiem wymagają organizacji zajęć wyrównujących szanse edukacyjne dzieci, wyrównujących deficyty, zajęć dodatkowych przeznaczonych zarówno dla dzieci sprawnych jak i niepełnosprawnych celem ich pełnej integracji. Realizacja tych potrzeb jest blokowana przez bariery obejmujące brak środków na edukację w prywatnej placówce oraz niewystarczające dostosowanie placówek do w/w potrzeb.

Uzasadniając zarzut wadliwej oceny kryterium prawidłowego i zgodnego z zasadami kwalifikowalności wydatków budżetu skarżąca wskazała na konieczność przeprowadzenia prac budowlanych celem dokonania adaptacji budynku umożliwiającej osiągnięcie celu projektu. W razie wątpliwości w tym zakresie organ winien skarżącą wezwać do ich wyjaśnienia. Przeznaczenie dofinansowania w niniejszym projekcie różni się od przeznaczenia dofinansowania w ramach drugiego wniosku skarżącej (ocenianego w sprawie III SA/Gl 83/21 - dopisek Sądu). Niniejszy wniosek zmierza do utworzenia [...] nowych miejsc przedszkolnych i zapewnienia opieki w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 lipca 2020 r. Do tego konieczne jest przeprowadzenie adaptacji polegających na zakupie i montażu okien i drzwi z aluminium, zakupie i montażu pieca, ogrzewania podłogowego a także wyposażenia sali opieki w odpowiednie meble sprzęty pomoce dydaktyczne i zabawki.

Natomiast drugi wniosek przewiduje postawienie ścianek działowych, wykucie otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie instalacji elektrycznej wraz z osprzętem, montaż ogrzewania podłogowego i paneli podłogowych oraz malowanie pomieszczeń, zakup zabawek, łóżeczek dziecięcych ora mebli z przeznaczeniem na utworzenie dodatkowych [...] miejsc oraz zapewnienia opieki w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Każdy z wniosków dotyczy adaptacji odrębnych pomieszczeń. Podział zadania na etapy jest konieczny z uwagi na zachowanie płynności finansowej strony.

Podważenie prawidłowości budżetu w ocenie skarżącej jest powiązane z postawionymi jej niezasadnie zarzutami wadliwego opisu grupy docelowej.

Zdaniem skarżącej ewentualne wątpliwości co do prawidłowego skonstruowania wniosku winny zostać uzupełnione w drodze stosownego wezwania, czego jednak organ nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przy czym należy podkreślić, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

Zasady postępowania obowiązujące podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów, określone zostały we wspomnianej już ustawie wdrożeniowej, normującej zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności, finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W związku z tym, że wedle art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji - podstawę przeprowadzanej przez sąd kontroli zgodności z prawem, dokonanej oceny projektu, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz akty i dokumenty, należące do tzw. systemu realizacji programu. Pomimo, że te ostatnie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że bez nich nie jest możliwe dokonanie oceny i wyboru projektów, a zatem stanowią one bezpośrednią podstawę praw i obowiązków wnioskodawców oraz beneficjentów.

W związku z powyższym, w ramach prowadzonego postępowania sądowego należało rozważyć czy w sprawie dochowane zostały wymagane zasady dokonania oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez skarżącą, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętej na ich podstawie procedury wyłaniania projektów.

Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim, wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów.

Co należy jeszcze raz podkreślić - zachowany w tym względzie być powinien równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX, tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Zresztą z Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w Rozdziale 4 pkt 1 lit. a wskazano, że właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania zasady rzetelności, rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem, biorąc pod uwagę wyżej już poczynione zastrzeżenie co do uprawnienia sądu do merytorycznej weryfikacji wniosku (projektu), do zbadania, czy dokonana ocena wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu nie narusza powyższych reguł. Kontrola zaś powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz organu, w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami.

Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką.

Kwestię rozstrzygnięć Sądu Administracyjnego reguluje przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowiąc, iż w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
2. a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
3. b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
4. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
5. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując oceny zasadności skargi Sąd miał również na uwadze poszczególne postanowienia Regulaminu konkursu, przez pryzmat których oceniany był złożony przez skarżącą wniosek. Przede wszystkim wziąć należy po rozwagę cele szczegółowe konkursu, gdyż wnioskodawca przez realizację projektu winien zmierzać do osiągnięcia wzrostu dostępu do wysokiej jakości edukacji przedszkolnej w województwie [...] (k139). Zgodnie z Regulaminem, wnioskodawcy mogli składać wnioski na programy zapewniania dostępu do wysokiej jakości edukacji przedszkolnej, zwiększające liczbę miejsc wychowania przedszkolnego oraz podnoszące jakość edukacji obejmujące utworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego w liczbie odpowiadającej faktycznemu i prognozowanemu w perspektywie 3-letniej zapotrzebowaniu na usługi edukacji przedszkolnej na terenie danej gminy/miasta, na których są one tworzone, w tym adaptację oraz dostosowanie pomieszczeń do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami i/lub doposażenie danej placówki w pomoce dydaktyczne.

Nadto program mógł służyć podniesieniu jakości edukacji przedszkolnej, w tym wydłużeniu godzin pracy placówek wychowania przedszkolnego, wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci poprzez organizowanie i prowadzenie dodatkowych zajęć wspierających/specjalnych w placówkach wychowania przedszkolnego, nadto wsparciu istniejących miejsc przedszkolnych, w tym ewentualnie adaptacji pomieszczeń i/lub doposażeniu danej placówki w pomoce dydaktyczne. Co istotne jednak - realizacja każdego rodzaju wsparcia na rzecz ośrodka wychowania przedszkolnego musiała wynika z przeprowadzonej diagnozy ([...]).

Dodatkowo wsparcie udzielane na rzecz wychowania przeszklonego powinno przyczyniać się do zwiększenia dostępu do wychowania przedszkolnego na obszarach o niskim stopniu upowszechnienia wychowania przedszkolnego, upowszechnienia wychowania przedszkolnego wśród dzieci w wieku przedszkolnym, w tym zwłaszcza z niepełnosprawnościami, wyrównania szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Wsparcie winno skutkować zwiększeniem liczby miejsc przedszkolnych podlegających pod konkretny organ prowadzący na terenie danej gminy/miasta w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok rozpoczęcia realizacji projektu (punkt 2.2.4 lit. b Regulaminu).

Liczba utworzonych miejsc odpowiada faktycznemu i prognozowanemu zapotrzebowaniu na usługi edukacji przedszkolnej na terenie miasta, w których są one tworzone (punkt 2.2.4 lit c Regulaminu).

Zgodnie z pkt 2.2.3 Regulaminu konkursu realizacja wsparcia na rzecz OWP musi zostać każdorazowo poprzedzona diagnozą. Diagnoza powinna być przygotowana i przeprowadzona przez OWP, organ prowadzący OWP lub inny podmiot prowadzący działalność o charakterze edukacyjnym lub badawczym oraz zatwierdzona przez organ prowadzący bądź osobę upoważnioną do podejmowania decyzji. Podmiot przeprowadzający diagnozę powinien mieć możliwość skorzystania ze wsparcia instytucji systemu wspomagania pracy OWP tj. placówki doskonalenia nauczycieli, poradni psychologiczno-pedagogicznej, biblioteki pedagogicznej.

Wnioski z diagnozy powinny stanowić element wniosku o dofinansowanie projektu i zostać opisane w częściach: B.11.1. Osoby i/lub podmioty/instytucje, które zostaną objęte wsparciem oraz B.11.2. Opis sytuacji problemowej grup docelowych objętych wsparciem oraz opis rekrutacji do projektu wniosku o dofinansowanie.

Z kolei zgodnie z pkt. 2.5 Regulaminu konkursu Grupę docelową/ostatecznych odbiorców wsparcia w ramach Poddziałania 11.1.3 mają stanowić:

1. • dzieci w wieku przedszkolnym,
2. • dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego,
3. • rodzice/opiekunowie prawni dzieci w wieku przedszkolnym,
4. • przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne,
5. • oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych,
6. • inne formy wychowania przedszkolnego,
7. • nauczyciele i kadra pedagogiczna przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach oraz innych formach wychowania przedszkolnego.

Przytoczenie powyższych postanowień Regulaminu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem spór między stronami zasadza się na kwestii prawidłowości sporządzenia diagnozy. To z niej skarżąca wywodzi konieczność utworzenia nowych miejsc przedszkolnych i poniesienia wydatków, o których finansowanie ubiega się w dwóch złożonych wnioskach. We wniosku będącym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie skarżąca wskazała na konieczność utworzenia 16 miejsc wychowania przedszkolnego.

Oceniający odnosząc się do powołanej przez stronę we wniosku diagnozy wymienili szereg jej uchybień szczegółowo opisanych we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Wskazali, że:

1. - sporządzona diagnoza jest zbyt ogólna,
2. - nie wskazuje dokładnie problemów, barier ani potrzeb grupy docelowej,
3. - nie wynikały z niej problemy i potrzeby, z których wynikałyby poszczególne formy wsparcia,
4. - nie określono problemów, deficytów ani potrzeb dzieci z grupy docelowej,
5. - nie określała potrzeb dzieci niepełnosprawnych,
6. - nie wynikała z niej konieczność objęcia wszystkich dzieci zajęciami wyrównującymi,
7. - brak było wyników przeprowadzonej diagnozy, która uzasadniałaby potrzebę i zakres robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej,

Nadto jeden z oceniających wskazał, iż tak ogólne sformułowania poddają w wątpliwość sam fakt sporządzenia diagnozy.

Analizując treść zapisów wniosku o dofinansowanie uznać należy zastrzeżenia oceniających za słuszne. Rzeczywiście w opisie sytuacji problemowej we wniosku (k.

30) zawarte są stwierdzenia w sposób ogólny charakteryzujące grupę docelową. Wskazano co prawda na przeprowadzenie ankiety obejmującej 90 rodziców, jednakże brak jest bliższych danych co do samej ankiety i jej wyników. Nie wskazano, czy rodzice posiadali dzieci w wieku przedszkolnym, w jakim wieku były to dzieci, czy wymagały wsparcia, czy dotknięte były niepełnosprawnością, nie wiadomo w których gminach zamieszkiwali ankietowani. A jak wynika z Regulaminu liczba utworzonych miejsc ma odpowiadać faktycznemu i prognozowanemu zapotrzebowaniu na usługi edukacji przedszkolnej na terenie miasta, w których są one tworzone. Oznacza to, że musi zostać zbadana liczba potrzebnych miejsc do utworzenia i musi ona wynikać z diagnozy, albowiem realizacja każdego wsparcia z tej diagnozy musi wynikać. Oznacza to, że niezbędnym jest po pierwsze należyte zdiagnozowanie potrzeb grupy docelowej, ilości miejsc, które mają zostać utworzone dla dzieci dotkniętych niepełnosprawnością i wolnych od niej, a następnie zaproponowanie rozwiązań, które odpowiadać będą zdiagnozowanym potrzebom zarówno co do ilości miejsc dla dzieci pełno i niepełnosprawnych, zajęć dodatkowych, ich rodzaju i liczby osób w nich uczestniczących, a w dalszej kolejności wskazanie na rodzaj i zakres prac adaptacyjnych, które doprowadzą do zaspokojenia zdiagnozowanych uprzednio potrzeb. Jeżeli zaś na samym początku opisanego wyżej łańcucha zdarzeń nie doszło do należytego zbadania potrzeb, to odjęcie punktów na etapie oceny wniosku było zasadne.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że te wymogi spełniła. Nie jest bowiem tak, że oceniający wymagali spełnienia kryteriów niewskazanych w Regulaminie i instrukcji wypełniania wniosku. Jeżeli bowiem z samego Regulaminu wynika, że liczba nowotworzonych miejsc wychowania przedszkolnego ma odpowiadać faktycznemu i prognozowanemu w perspektywie 3-letniej zapotrzebowaniu na usługi edukacji przedszkolnej na terenie danej gminy/miasta, na których są one tworzone, ma służyć podniesieniu jakości edukacji przedszkolnej, w tym wydłużeniu godzin pracy placówek wychowania przedszkolnego, wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci poprzez organizowanie i prowadzenie dodatkowych zajęć wspierających/specjalnych w placówkach wychowania przedszkolnego, nadto, upowszechnienia wychowania przedszkolnego wśród dzieci w wieku przedszkolnym, w tym zwłaszcza z niepełnosprawnościami, wyrównania szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, a każde wsparcie musi wynikać z przeprowadzonej diagnozy, to postanowienie Regulaminu w tym zakresie jest jasne i nie budzi wątpliwości. Sporządzona diagnoza zaś tych danych nie zawiera.

Jeżeli bowiem we wniosku skarżąca stwierdza wystąpienie potrzeby zorganizowania zajęć wyrównujących deficyty i szanse edukacyjne dzieci, zorganizowania zajęć dodatkowych, zwiększenia dostępności dzieci do ośrodka wychowania przedszkolnego wyposażonego w odpowiednie zaplecze pomocy dydaktycznych, oferującym specjalistyczne zajęcia edukacyjno – rozwojowe, to owe potrzeby winny być powiązane z wynikami ankiety. Nadto tym potrzebom winny odpowiadać poszczególne formy wsparcia, z którymi zaś powiązane winny zostać szczegółowo opisane prace adaptacyjne. To wyniki przeprowadzonej diagnozy winny mieć przełożenie na zakres robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej. Tym wymogom rzeczywiście wniosek skarżącej nie odpowiadał. Regulamin zaś w sposób jednoznaczny stanowi, że realizacja każdego rodzaju wsparcia musi wynikać w przeprowadzonej diagnozy. Z diagnozy zaś wynika jedynie to, że na terenie powiatu bielskiego istnieją potrzeby zorganizowania miejsc wychowania przedszkolnego, które będą mogły zapewnić opiekę nad dziećmi rodziców realizujących plany zawodowe.

Nadto nie wynika z diagnozy konieczność objęcia wszystkich dzieci zajęciami wyrównującymi, ani to, jakie te zajęcia mają być. Już sam opis grupy docelowej zawarty we wniosku nie pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z koniecznością objęcia wszystkich dzieci zajęciami wyrównującymi. Z diagnozy bowiem nie wynika, jakoby takie potrzeby istniały. Dość powiedzieć, że skarżąca wnioskiem objęła już realizowane przedsięwzięcie i jak stwierdziła w proteście - potrzebę objęcia zajęciami wszystkich dzieci ustaliła na podstawie własnego doświadczenia związanego z prowadzoną placówką. Niemniej jednak ocenie podlegał wniosek, a nie stwierdzenia podane w proteście.

Ponadto doświadczenie zawodowe skarżącej może mieć znaczenie jedynie pomocnicze i nie zastąpi sporządzonej diagnozy. Jeżeli zaś dopiero na etapie protestu z dnia 16 listopada 2020 r. skarżąca była w stanie stwierdzić konieczność objęcia wszystkich dzieci zajęciami wyrównującymi to wniosek oceniających co do wadliwie sporządzonej diagnozy pozostaje zasadny.

Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko organu, co do wskazanych uchybień, jakimi dotknięty był wniosek, a które to uchybienia uzasadniały odjęcie punktów za omawiane kryterium opisu grupy docelowej.

Słusznie również uznali oceniający, że podważenie prawidłowości zaplanowania i opisu zadań w projekcie było ściśle powiązane z wadliwą oceną sytuacji problemowej oraz charakterystyki grupy docelowej. Wskazane w projekcie zadania korespondowały w niewielkim stopniu z sytuacją problemową. Nadto nie opisano zakresu merytorycznego wsparcia dodatkowego, nie wskazano, czy zajęcia będą się odbywać indywidualnie, czy w grupach. Skoro deficyty grupy docelowej nie zostały wykazane i udowodnione w diagnozie, nie sposób ocenić, czy zaplanowane w projekcie zadania w pełni odpowiadać będą na rzeczywiste problemy grupy docelowej, a tym samym, czy wpłyną na realizację założonych celów.

Dalej - zgodnie z pkt 2.2.2 lit. c Regulaminu konkursu, zakres wsparcia udzielanego w ramach RPO na rzecz wychowania przedszkolnego obejmuje m. in. rozszerzenie oferty OWP o dodatkowe zajęcia wyrównujące szanse edukacyjne dzieci w zakresie stwierdzonych deficytów. Owe deficyty zaś winny wynikać ze sporządzonej diagnozy. Przedstawione przez skarżącą dane we wniosku nie pozwalają na stwierdzenie ilu przedstawicieli grupy docelowej wymaga wsparcia, ponieważ diagnoza nie obrazuje faktycznych potrzeb dzieci, które miałyby zostać zaspokojone przez realizację zadań w projekcie. Te zostały wskazane dopiero na etapie protestu i to nie na podstawie diagnozy sporządzonej w oparciu o ankietę, lecz na podstawie doświadczenia skarżącej.

Pamiętać także należy, że w myśl pkt. 2.2.6 Regulaminu konkursu zakres wsparcia RPO w obszarze wychowania przedszkolnego może obejmować rozszerzenie oferty OWP o dodatkowe zajęcia wyrównujące szanse edukacyjne dzieci w zakresie stwierdzonych deficytów. Interwencja w ww. zakresie musi być zgodna m. in. z następującymi warunkami spełnionymi łącznie:

1. a) zajęcia dodatkowe w publicznych OWP, o których mowa w lit. b ppkt iii są realizowane poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w minimalnym wymiarze określonym w art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 Prawa oświatowego i przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, z zastrzeżeniem lit. c i lit. d.
2. e) dodatkowe zajęcia dotyczą kwestii kluczowych z perspektywy wyrównywania deficytów w edukacji przedszkolnej w konkretnej gminie/mieście, z uwzględnieniem możliwości ich kontynuacji, np. przez nauczycieli wychowania przedszkolnego po zakończeniu realizacji projektu,
3. f) dodatkowe zajęcia są prowadzone z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych dzieci objętych wsparciem w tym OWP.

Opis sytuacji grupy docelowej zawarty w pkt B.11.1 i 2 wniosku odsyłający także do wyników ankiety nie pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z celowością objęcia dodatkowym nauczeniem wszystkich dzieci, z oceną ich potrzeb, zwłaszcza w uwzględnieniem kryterium z pkt e.

Nie może ujść uwagi również i to, że obszar realizacji projektu odnosi się do powiatu bielskiego. Tymczasem nowe miejsca wychowania przedszkolnego miały zostać utworzone w gminie J., z którą miała również zostać uzgodniona realizacja projektu. Sporządzona diagnoza zaś odnosi się do całego powiatu, bez odniesienia do potrzeb gminy, na której placówka ma działać. Diagnoza nie zawiera danych wskazujących na potrzeby grupy docelowej gminy, co również jest wymogiem stawianym przez regulamin (pkt. 2.2 lit a, karta 142 akt).

W kwestii zajęć dodatkowych zwrócić należy uwagę również na treść rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno - pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach dopuszczalna liczba dzieci uczestniczących w zajęciach o charakterze terapeutycznym dla uczniów z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi mających problemy w funkcjonowaniu w przedszkolu, szkole lub placówce oraz z aktywnym i pełnym uczestnictwem nie może przekraczać 10. Podobnie w przypadku zajęć rozwijających kompetencje emocjonalno-społeczne, które organizuje się dla uczniów przejawiających trudności w funkcjonowaniu społecznym. Liczba uczestników zajęć także nie może przekraczać 10. Słusznie zatem zakwestionowano w kartach oceny zasadność objęcia wszystkich dzieci zajęciami dodatkowymi. Przede wszystkim taka konieczność nie wynika z przedstawionej diagnozy oraz nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom wynikającym z powołanego również w kartach oceny rozporządzenia.

Tymczasem we wniosku skarżąca wskazała na konieczność objęcia wszystkich uczniów zajęciami dodatkowymi. Nie sposób jednakże ustalić na podstawie przedstawionych danych jaka liczba dzieci potrzebuje określonej formy wsparcia. Uchybienia tego nie może niwelować wskazanie w proteście, że wszystkie dzieci jakiegoś wsparcia potrzebują. Skoro Regulamin konkursu wymaga zdiagnozowania potrzeb grupy docelowej w tym zakresie, to niewypełnienie tego obowiązku musiało skutkować zmniejszeniem liczby przyznanych punktów.

Powyższe uchybienia znalazły również swoje konsekwencje w ocenie sporządzenia budżetu.

Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. W szczegółowym budżecie projektu ujmowane są jedynie wydatki kwalifikowalne spełniające warunki określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, niezbędne do realizacji projektu. Wydatek kwalifikowalny musi spełniać szereg warunków, w tym musi być niezbędny do realizacji celów projektu i musi zostać poniesiony w związku z realizacją projektu. Tymczasem wobec zakres działań w projekcie musi wynikać bezpośrednio z przeprowadzonej analizy. Tylko wówczas wskazane wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

W tym miejscu należy zauważyć, że w pkt B.12.3 oraz C.1 skarżąca co prawda podała szczegółowy metraż wynajmowanego budynku, ale nie wskazała przy tym, która jego część wymaga przeprowadzenia robót adaptacyjnych, które z kolei byłby uzasadnione potrzebami grupy docelowej. Natomiast w opisie wydatku [...] wskazano w sposób ogólny, że wydatek jest niezbędny do realizacji, ponieważ pozwoli zaadaptować budynek, dostosować go do potrzeb dzieci i zapewni właściwe bezpieczeństwo. Jednakże konieczność przeprowadzenia takich robót musi wynikać z zapisów wniosku. Zaś skarżąca nie wykazała potrzeby przeprowadzenia prac adaptacyjnych pomieszczeń ani w diagnozie ani też w opisie planowanych działań w projekcie. Prawidłowo zatem oceniający wskazali na konieczność powiązania kosztów z analizą sytuacji problemowej. Z opisu zadania nie wynika powierzchnia podlegająca adaptacji ani też dokładny zakres prac (liczba okien, drzwi, ilość pomieszczeń). Tym samym nie wynika, że dane wydatki dotyczą wyłącznie nowotworzonych miejsc przedszkolnych.

Podsumowując, ocena wniosku w zakresie oprotestowanym przez skarżącą w trzech kwestiach, a mianowicie prawidłowości opisania grupy docelowej, poprawności zaplanowania i opisania zadań oraz prawidłowości i zgodności z zasadami kwalifikowalności budżetu projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Przytoczona w skardze argumentacja skutecznie nie podważa oceny dokonanej przez organ w ramach rozpatrzenia protestu skarżącej, nie podważa również ocen zawartych w kartach oceny wniosku.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący wadliwego niewezwania skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości powstałych na etapie oceny wniosku w oparciu o punkt 5.21 Regulaminu. Owszem, zgodnie z powołanym postanowieniem regulaminu na etapie oceny formalno-merytorycznej z negocjacjami dopuszczalne jest wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/ uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. Złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienia mogą stanowić potwierdzenie spełnienia danego kryterium, co zostanie odnotowane w karcie oceny. Niemniej jednak tą regulację należy interpretować w związku z pkt 5.23 Regulaminu Konkursu, który dotyczy uzupełnienia lub poprawy projektu. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem uzupełnienia lub poprawy projektu mogą być zawarte we wniosku niespójne, niejasne, niekompletne lub sprzeczne informacje, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę danego kryterium.

Z przytoczonej regulacji wynika, że tryb uzupełnienia lub poprawy mogą być wyłącznie te kwestie, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę danego kryterium. Nie podlega zaś uzupełnieniu w tym trybie wniosek, co do którego ocena może być dokonana nawet, jeśli jest to ocena niekorzystna dla wnioskodawcy. Oceniający zaś dysponowali zapisami wniosku nieopartymi na diagnozie. Przedstawiona analiza bowiem zawierała na tyle szczątkowe informacje, że nie pozwalała na uznanie, że grupa docelowa została opisana prawidłowo, a co za tym idzie, że przedstawione zadania odpowiadają potrzebom tejże grupy, a wskazywane wydatki są tymi potrzebami uzasadnione. Uzupełnienie lub poprawa w niniejszej sprawie oznaczałaby konieczność sporządzenia nowej diagnozy i dopiero uzupełnienia wniosku na jej podstawie. Temu zaś nie służy regulacja pkt 5.23 Regulaminu.

Podobnie w toku wyjaśnień nie było możliwości uzupełnienia danych w sytuacji, gdy ich brak był konsekwencją wadliwie sporządzonej diagnozy. Procedura wyjaśnień z pkt 5.21 nie służy usunięciu braków danych istotnych dla oceny wniosku.

Ponadto nie można tracić z pola widzenia pkt 5.38 Regulaminu, który stanowi, iż skorygowanie wniosku nie skutkuje przywróceniem punktów, które zostały odjęte na etapie oceny.

Zgodnie z pkt 5.29 Regulaminu konkursu do negocjacji nie są kierowane projekty, które nie spełniają któregokolwiek z kryteriów obligatoryjnych (tj. przynajmniej jedno z kryteriów punktowych nie otrzymało określonego minimum punktowego i/lub przynajmniej jedno z obligatoryjnych kryteriów zerojedynkowych zostało uznane za niespełnione.

Kierując się powyższymi względami, Sąd uznał, że organ oraz oceniający w zakresie kwestionowanych kryteriów dokonali oceny projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniło skarżącej równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych zero/jedynkowych czy merytorycznych punktowych uzyskuje ocenę negatywną. W niniejszej sprawie projekt nie spełnił opisanych wyżej kryteriów z tego względu trafnie odmówiono uwzględnienia protestu. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż wbrew zarzutom skarżącej ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z poźn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie z uwagi na zagrożenie epidemiczne Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 8 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Odpisy zarządzenia zostały doręczone stronom.