Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, nr 1454/23 (480000/71/152730/U), z 17 lipca 2023 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3, 3 a i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009, dalej: u.s.u.s.) oraz w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie): odmówił I. B. (dalej: strona, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 14 925,84 zł w tym na:
- a) ubezpieczenia społeczne - za 07.2007 w łącznej kwocie 175,24zł, w tym z tytułu:
- - składki -62,64 zł,
- - odsetek (naliczonych na 29 marca 2023r.) - 101zł,
- - kosztów upomnienia – 11,60 zł,
- b) ubezpieczenie zdrowotne - za 05-06.2004, 05.2006-04.2007, 07.2007-10.2008 w łącznej kwocie 14 750,60zł, w tym z tytułu:
- - składek - 5 604,60zł,
- - odsetek (naliczonych na 29 marca 2023r.) - 9 088 zł,
- - kosztów upomnienia – 58 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona, w dniu 28 marca 2023 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2023 r., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ:
- - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s.;
- - skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego.
Organ wskazał, że skarżąca od 23 listopada 2002 r. do 31 października 2008 r., z przerwą, prowadziła działalność gospodarczą, którą wyrejestrowała 13 stycznia 2009 r.
Organ ustalił, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.588,44 zł brutto (1.125,26 zł netto) miesięcznie po dokonaniu potrącenia egzekucyjnego na rzecz Urzędu Miejskiego w kwocie 320,22 zł. Ponadto na koncie ubezpieczonej w ZUS widnieje zgłoszenie ubezpieczonej I. B. do ubezpieczeń, jako osoby sprawującej opiekę nad dziećmi w wieku od 3 lat na podstawie umowy uaktywującej u dwóch pracodawców z deklarowanym przez nich w okresie od kwietnia do sierpnia 2023 r. wynagrodzeniem skarżącej po 200 zł brutto. Skarżąca pozostaje w związku z partnerem, którego dochody wynoszą około 600 zł netto miesięcznie. Skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 303,38 zł miesięcznie, ale nie korzysta z instytucji wsparcia dla osób znajdujących się w niedostatku. Skarżąca dobrowolnie spłaca zaległości w ramach dobrowolnych wpłat po 100,00 zł miesięcznie.
W tej sytuacji, w ocenie organu, istnieje możliwość skutecznego prowadzenia egzekucji i nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjny nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W związku z powyższym, organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka nieściągalności dłużnika. W szczególności nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego składek przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne.
Ponadto organ stwierdził, że należności są objęte przymusowym dochodzeniem prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. Zadłużenie z tytułu składek figurujące na koncie jest wymagalne i nie uległo przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zadłużeniu oraz postępowanie egzekucyjne, dla należności:
- - 05-06.2004,05.2006, decyzja z 11.12.2008r., prawomocna 06.02,2009r., egzekucja od 23.03.2009 do nadal,
- - 06.2006-04.2007, 07-12,2007 egzekucja od 16.06.2015 (poprzedzone wydaniem upomnień z 13.05.2015r. -doręczonych 02.06.2015r.) do nadal,
- - 01-10.2008 od 02.06.2015r. (doręczenie wszczęcia), decyzja z 25.06,2015r., prawomocna 06.08.2015r., egzekucja od 27 sierpnia 2015r, do nadal.
Zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Wskazując na powyższe okoliczności organ stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu.
Strona nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji organu wywiodła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając własnymi słowami, że organ dokonał błędnej oceny sytuacji majątkowej skarżącej, wniosła o umorzenie składek lub rozłożenie na dogodne dla niej raty.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
ZUS w przedmiotowej stwierdził, że zadłużenie skarżącej jest wymagalne i nie uległo przedawnieniu, ale nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek objętych zaskarżoną decyzją, które dotyczą okresu od 05/2004 do 10/2008. Decyzja organu jest w tym przedmiocie bardzo lakoniczna, a przy tym nie znajduje poparcia w przedłożonych Sądowi aktach sprawy.
Organ wprawdzie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, ale w żaden sposób nie wyjaśnił tej kwestii. Wskazał jedynie na prowadzone postępowanie egzekucyjne i zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności. Przedłożone sądowi akta administracyjne nie zawierają jednak żadnych dokumentów pozwalających zweryfikować stanowisko organu w tym przedmiocie.
Zaskarżona decyzja z tego względu wymyka się spod pełnej kontroli i oceny, czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.
Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Do 31 grudnia 2011 r. ten przepis stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak również w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.
Organ, nie wyjaśniając tej kwestii i nie dołączając do akt dokumentów uzasadniających zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi do wniosku, że choćby część z należności składkowych, co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia, uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła, jest bezprzedmiotowe.
Organ w zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. W ocenie Sądu taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 p.e.a.
W związku z powyższym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia.
W konsekwencji powyższych ustaleń organ winien wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.
Organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności. Począwszy bowiem od dnia 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia należności został wydłużony od lat pięciu do dziesięciu lat na mocy art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Pięcioletni termin przedawnienia należności wprowadzono ponownie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia.
Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących, czyli takich, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.
Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Organ wyjaśni zatem i wykaże, że nie doszło do przedawnienia objętych decyzją składek, uwzględniając zabezpieczenie hipoteczne, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ będzie miał ponadto na uwadze, że skarżąca w skardze zadeklarowała możliwość ratalnej spłaty zadłużenia.
W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.
Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.