Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z 11 października 2022 r. nr SKO.L/41.6/198/2022/14729, po rozpatrzeniu odwołania T. R. (dalej: strona, skarżący) utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (dalej: MOPS, organ I instancji) z 30 sierpnia 2022 r. nr [...], orzekającą: umorzenie postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w części tj. za okres od sierpnia 2021 r. do grudnia 2021 r.; odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od stycznia 2022 r. do lutego 2022 r.
W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.).
Z akt administracyjnych wynika, że 25 maja 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną za okres od stycznia do czerwca 2021 r. Decyzją z 17 czerwca 2021 r. [...], organ I instancji przyznał stronie dodatek mieszkaniowy zgodnie z wnioskiem na okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.
Następnie 10 czerwca 2021 r. skarżący złożył drugi wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego za kolejny okres od sierpnia do grudnia 2021 r. We wniosku tym zarządca budynku potwierdził brak tytułu prawnego do zajmowania lokalu od 30 czerwca 2021 r. Organ I instancji decyzją z 17 czerwca 2021 r. nr [...], odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO ostateczną decyzją z 29 lipca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Trzeci wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2021 r. do kwietnia 2022 r. skarżący złożył 28 marca 2022 r. Decyzją z 18 maja 2022 r. nr [...], organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego.
SKO decyzją z 26 lipca 2022 r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji nakazało m.in. ustalenie, czy wniosek strony z 28 marca 2022 r. nie dotyczy okresu, co do którego zostało już podjęte ostateczne rozstrzygnięcie.
W toku prowadzonego postępowania pismem z 18 sierpnia 2022 r. strona potwierdziła, że jej wniosek z 28 marca 2022 r. dotyczył okresu wstecz, tj. od sierpnia 2021 r. do lutego 2022 r.
Decyzją z 30 sierpnia 2022 r. organ I instancji umorzył postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od sierpnia 2021 r. do grudnia 2021 r., gdyż zostało już podjęte ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego za ten okres. Odmówił też przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od stycznia 2022 r. do lutego 2022 r., albowiem strona nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...].
W odwołaniu od tej decyzji strona opisała swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną wynikającą z pandemii COVID-19, w wyniku której straciła pracę. Stwierdziła też, że nie rozumie dlaczego pierwsza decyzja jest "pozytywna", a kolejne "negatywne" skoro 19 kwietnia 2022 r. została wypowiedziana umowa najmu lokalu.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i wskazało, że 19 kwietnia 2021 r. została wypowiedziana stronie umowa najmu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na prośbę strony w sprawie cofnięcia wypowiedzenia umowy najmu Spółka Mieszkaniowa pismami z 21 czerwca 2021 r. i 24 czerwca 2021 r. podtrzymała swoje stanowisko i nie wyraziła zgody na cofnięcie wypowiedzenia umowy najmu. Wobec powyższego w okresie od stycznia 2022 r. do lutego 2022 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w K., przy ul. [...]. Zatem nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ponadto zostało już wcześniej podjęte ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od sierpnia 2021 r. do grudnia 2021 r., co uzasadnia w tym zakresie umorzenie postępowania.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, akcentując, że organy nie rozważyły jej trudnej sytuacji życiowej. Nie wzięły pod uwagę, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Jego jedynym źródłem utrzymania są zasiłki celowe przyznawane przez MOPS. Ponadto organy wydały trzy decyzje w tym samym stanie faktycznym, a tylko pierwsza decyzja uwzględniła jego wniosek. Tymczasem pozostałe dwie decyzje są nieprawidłowe, albowiem pomijają obowiązywanie ustawy covidowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe, podczas gdy ani w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji, ani też w postępowaniu odwoławczym nie ustalono, czy skarżący - z uwagi na utratę statusu najemcy lokalu mieszkalnego - posiadał status osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) art. 8 § 1 oraz § 2 K.p.a., to jest zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady utrzymywania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, jak również naruszenie art. 9 K.p.a., to jest zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał, że bezspornie ustalonym faktem jest, że skarżący utracił tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, jednak nie wyklucza to możliwości przyznania mu tego świadczenia. Dodatek mieszkaniowy może przysługiwać na podstawie różnych tytułów. Wprawdzie ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych, ale beneficjentem świadczenia może być również osoba zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organy posiadały wiedzę, że mimo wygaśnięcia stosunku najmu lokalu, skarżący w dalszym ciągu zamieszkuje w lokalu i nie podjęły działań celem ustalenia, czy skarżący jest osobą zajmującą lokal bez tytułu prawnego.
Ponadto procedowanie organów jest niezgodne z najważniejszymi zasadami postępowania administracyjnego. Skarżący nie był informowany o przysługujących mu prawach. Nie wyjaśniono mu wyczerpująco, dlaczego składając pierwszy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, otrzymał to świadczenie, mimo że w dniu składania wniosku nie dysponował już tytułem prawnym najmu lokalu mieszkalnego, ponadto dodatek został mu wypłacony za okres po wygaśnięciu umowy najmu. Będąc zatem przekonanym o tym, że skoro przyznano mu i wypłacono dodatek z mocą wsteczną a jego sytuacja prawna się nie zmieniła, składał dalsze wnioski za kolejne okresy. Podobnie rzecz się ma w zakresie powoływania przez organy w podstawie prawnej wydawanych decyzji na ustawę covidową. Te okoliczności wskazują, że organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszyły zasadę utrzymywania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola w zakreślonych wyżej granicach nie wykazała, aby zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 – dalej zwana ustawą o dodatkach mieszkaniowych). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:
- 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,
- 2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,
- 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,
- 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,
- 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.
Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymieniają rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku.
W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniała przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Rację mają organy, że w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 28 marca 2022 r. (data wpływu do MOPS), skarżąca nie dysponowała umową najmu lokalu mieszkalnego. Wynika to z treści wniosku, gdzie w pkt. 4: "Określenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego" zarządca budynku zawarł informację: "Wypowiedzenie umowy najmu z dnia 19.04.2021 r."
W trakcie postępowania dowodowego organ pierwszoinstancyjny otrzymał pisma Spółki Mieszkaniowej z 21 czerwca 2021 r. i 24 czerwca 2021 r. podtrzymujące swoje stanowisko i nie wyrażające zgody na cofnięcie wypowiedzenia umowy najmu.
W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy jest prawidłowe. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych skarżąca nie spełniała zatem wymogów stawianych ustawą dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (por. wyrok np.: NSA z 28 kwietnia 2011 r.). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena dokonana przez organ jest trafna. Skoro bowiem skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadał tytułu prawnego do lokalu i nie oczekiwał na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, było niedopuszczalne. Ustawa zawiera przepisy bezwzględnie obowiązujące i w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów, które mogą otrzymać dodatek mieszkaniowy i precyzyjne wskazuje przesłanki, jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać.
Żadnej swobody w tym zakresie organ nie posiada. Dysponując zatem informacją Zarządcy budynku o rozwiązaniu umowy najmu, którego skarżący skutecznie nie podważył, organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia do lutego 2022 r.
Prawidłowo też organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od sierpnia 2021 r. do grudnia 2021 r.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że strona pierwszy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła 25 maja 2021 r. Wówczas strona spełniała warunki z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, albowiem była najemcą lokalu do 30 czerwca 2021 r. dodatek ten został jej przyznany decyzją z 17 czerwca 2021 r.
Mimo to, strona w swoim trzecim wniosku z 28 marca 2022 r. po raz kolejny zażądała przyznania dodatku mieszkaniowego za ten sam okres. Żądanie strony nie ma żadnego umocowania w przepisach prawa. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje, wielokrotnego przyznawania dodatku mieszkaniowego za ten sam okres.
W związku z powyższym organ prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie za okres od sierpnia 2021 r. do grudnia 2021 r. W myśl tego przepisu: "Gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części."
Zauważyć też przyjdzie, że skarżący swoim wnioskiem z 28 marca 2022 r. objął żądanie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od sierpnia do grudnia 2021 r. Ten okres rozliczeniowy był już objęty wnioskiem skarżącego z 10 czerwca 2021 r. Organ I instancji decyzją z 17 czerwca 2021 r. odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO ostateczną decyzją z 29 lipca 2021 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W tym stanie rzeczy prawidłowo organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od sierpnia do grudnia 2021 r. w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii wskazaną decyzją ostateczną z 29 lipca 2021 r.
W ocenie Sądu organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżącemu na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 28 marca 2022 r., nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym organy prawidłowo uznały, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Organy nie naruszyły także przepisów prawa procesowego wskazanych przez pełnomocnika w piśmie procesowym. Uzasadnienie decyzji obu instancji jest prawidłowe spełnia wymogi z art. 107 § 1 K.p.a. Zawiera przywołanie treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz wskazuje na udowodnione fakty i dowody, które są istotne do podjęcia rozstrzygnięcia.
Na zakończenie wskazać przyjdzie także, że ustawa covidowa nie zmieniła przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się też zarzuty skarżącego w zakresie niezastosowania przepisów ustawy covidowej.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.