Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w związku z art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 21, art. 40 ust. 12 pkt. l, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej także: udp) oraz § 2 i § 4 Uchwały Rady Miasta C. nr 109/IX/2011 z dnia 09 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego nr 182 z dnia 19 sierpnia 2011 r., poz. 3414) zmienionej Uchwałą Rady Miasta Częstochowy nr 482/XXVI/2012 z dnia 26 września 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 16 listopada 2012 r., poz. 4841) oraz zmienionej Uchwałą Rady Miasta Częstochowy nr 394.XXX.2016 z dnia 27 października 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 07 listopada 2016 r. - poz. 5563), po rozpatrzeniu odwołania R. F. (dalej także: strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej – ulicy [...] w C. w celu budowy, funkcjonowania oraz rozbiórki zjazdu na części działki drogowej nr [...] obr. [...] — utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach zaznaczył, iż w dniu [...] r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. podczas oględzin pasa drogowego ulicy [...] w C. - drogi gminnej stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi o powierzchni [...] m2 pobocza w celu budowy zjazdu do posesji, czego dowodem jest protokół z dnia [...] r. oraz dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] r. organ I instancji skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu przebudowy zjazdu (odebrane w dniu [...] r.). W dniu [...] r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. podczas wizji terenowej dokonali ponownych oględzin, czego dowodem jest protokół z dnia [...] r. oraz dokumentacja fotograficzna.
Następnie w dniu [...] r. organ I instancji skierował do strony wezwanie do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu przebudowy zjazdu. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym strona oświadczyła, że wnosi o łagodny wymiar kary i zalegalizowanie przedmiotowego zjazdu, twierdząc, iż zjazd utwardzony został wykonany w wyniku jego niewiedzy dotyczącej procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na jego budowę (protokół z dnia [...] r.).
Następnie w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony, że po zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej - ulicy [...] w C. podjęła działania mające na celu likwidację wybudowanego zjazdu i przywrócenia pierwotnego stanu terenu, co nastąpiło [...] r. Jednocześnie, na co zwrócił uwagę organ, ponownie strona wyjaśniła, iż do zajęcia pasa drogowego doszło z powodu braku jej wiedzy i znajomości przepisów prawa dotyczących zajęcia pasa drogowego.
W dniu [...] r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. podczas wizji terenowej dokonali kolejnych oględzin, czego dowodem jest protokół z dnia [...] r. oraz dokumentacja fotograficzna. W protokole wskazano, że zjazd został rozebrany a teren pasa drogowego przywrócony do stanu pierwotnego.
W dalszych motywach przypomniał, że w tych realiach prawnych i faktycznych dniu [...] r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., wydał decyzję nr [...] w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu budowy, funkcjonowania oraz rozbiórki zjazdu na części działki drogowej nr [...] obr. [...] w wysokości łącznej - [...]zł (słownie: [...] złotych), określając przy tym jej składowe, tj.: 1. Wygrodzenie terenu - prace przygotowawcze ([...] r.) [...] zł x [...] m2 x 1 dni x [...] = [...] zł (słownie: [...] złotych), 2. Wygrodzenie terenu - budowa zjazdu ([...] r.) [...] zł x [...] m2 x 1 dni x [...] = [...] 0 zł (słownie: [...] złotych), 3. Funkcjonowanie zjazdu ([...]– [...]r.) [...]zł x [...]m2 X 5 dni x [...] = [...] zł (słownie: [...] złotych), 4. Wygrodzenie terenu - rozbiórka zjazdu ([...] r.) [...] zł x [...] m2 x 1 dni x [...] = [...] zł (słownie: [...] złotych).
Nie zgadzając się z nałożona kara administracyjną w przedstawionych powyżej okolicznościach strona złożyła dniu [...] r. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując m.in., że nie uwzględnienia ona tego, że do zajęcia pasa drogowego doszło na skutek niewiedzy, co do konieczności uzyskania zgody na lokalizację zjazdu oraz na zajęcie pasa drogowego jak również ze wszystkie skutki nieprawidłowości zostały usunięte.
Organ drugoinstancyjny zakreślając istotę sporu wskazał, że dotyczy dopuszczalności wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu budowy, funkcjonowania oraz rozbiórki zjazdu na części działki drogowej nr [...] obr. [...] w łącznej wysokości [...] zł (słownie: [...]złotych). Zaakcentował, że zgodnie z art 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności: wydawanie zezwoleń no zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Natomiast stosownie do art. 40 ust 12 pkt 1 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi tub w umowie, o której mowa w art. 22 ust 2. 2a lub 2c,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4-6.
Ponadto, jak zaznaczył, stosownie do art. 40 ust 13 ustawy o drogach publicznych termin uiszczenia opłaty, o której mowo w ust 3, oraz kary o której mowa w ust 12. wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.
W realiach przedmiotowej sprawy, jak skonstatował, zastosowanie znalazły przytoczone powyżej art 19 ust 5, art 20 pkt 8, art 21, 40 ust. 12 pkt 1, a także ust 13 ustawy o drogach publicznych. W przepisach tych ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Tym samym podkreślił, iż zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych jest tzw. decyzją związaną. Oznacza to, iż po stwierdzeniu określonego stanu faktycznego, jak w niniejszej sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu budowy, funkcjonowania oraz rozbiórki zjazdu na części działki drogowej nr [...] obr. [...] – organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko jest zobowiązany zachować się tak jak nakazują mu przepisy prawa, tj. wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.
Ponadto, na co zwrócił uwagę, organ administracji nie ma również możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa.
Podsumowując wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona zajęła pas drogowy bez zgody zarządcy drogi gminnej - ulicy [...] w C. w celu budowy, funkcjonowania oraz rozbiórki zjazdu na części działki drogowej nr [...] obr. [...], co – jak zaznaczył - przyznała strona konsekwentnie wyjaśniając, iż do zajęcia pasa drogowego doszło z powodu braku jej wiedzy i znajomości przepisów prawa dotyczących zajęcia pasa drogowego.
W skardze na tę decyzję odwoławczą strona skarżąca zarzuciła jej – jak określiła – "naruszenie zasad i norm prawnych" jak:
- 1) zasady praworządności określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 6 Kpa w zw. z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji wydanej przez nieupoważniony organ, gdyż jak wynika z treści decyzji upoważnienie do wydania decyzji zostało wydane przez Prezydenta Miasta C. zamiast, zgodnie z przepisem prawa, przez Radę Miasta C.,
- 2) zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 w związku z art. 77 Kpa, które to przepisy wprost nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a to między innymi poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie podmiotu zobowiązanego jak i czasookresu zajmowania pasa,
- 3) zasady udzielania informacji określonej w art. 9 Kpa przez pracowników działających z upoważnienia Prezydenta Miasta przez niepoinformowanie skarżącego o możliwości wniesienia w każdej chwili wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skutkujące możliwością istotnego zminimalizowania ewentualnej kary pieniężnej,
- 4) art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych,
- 5) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.
Formułując powyższe zarzuty Autor skargi wniósł zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] r. nr [...] i umorzenie postępowania wobec strony sskarżącej oraz przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania związanych z wniesieniem niniejszej skargi wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu zarzutów wskazanych w petitum skargi.
Argumentując rozwinął zarzuty skargi akcentując, że wydana została ona przez osobę nieuprawnioną, a okoliczność ta została zupełnie pominięta przez organ drugoinstancyjny, pomimo że ewentualna nieważność decyzji winna być badana z urzędu na każdym etapie postępowania. Twierdzenie to umotywował wskazując, że "zgodnie z art. 39 § 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. z późn. zm. wójt (a zgodnie z art. 1 1a pkt 3 ustawy ilekroć w ustawie Jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Z kolei § 4 wskazanego art. stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek organizacyjnych. Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. jest niewątpliwie jednostką organizacyjną Gminy C., zatem zgodnie z ustawą upoważnienie do wydawania decyzji powinno pochodzić od rady gminy - w tym przypadku Rady Miasta C., a nie od Prezydenta Miasta C.".
Ponadto podał, że "(...)pracownicy organu, prowadząc czynności administracyjne naruszyli również określoną w art. 9 Kpa, tj. zasadę udzielania informacji. Zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy zostało stwierdzone przez przedstawicieli Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. już dnia [...] r. Pierwsze pismo, będące zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, do strony zostało skierowane dopiero ponad 6 tygodni później ([...] r.). (...) Gdyby Skarżący został odpowiednio wcześnie poinformowany o powyższym przez organ pierwszej instancji, do naruszeń by nie doszło, o czym świadczy fakt, że niezwłocznie po stwierdzeniu przez organ naruszenia zjazd został rozebrany, a teren przywrócony do stanu poprzedniego, co pracownicy organu wskazali w protokole z wizji lokalnej z dnia [...] r.".
Nadmienił również, że strona podjęła działania w celu uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, aby zjazd z działki przy ul. [...] w C. został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji – zdaniem Autora skargi – należy uznać, że do naruszenia doszło z powodu opieszałości organu i braku odpowiedniej informacji w stosownym czasie skierowanej przez pracowników organu do mojego Mocodawcy, co pozwoliłoby mu uniknąć lub znacznie zminimalizować ewentualną karę pieniężną".
Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa).
Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi wskazać także należy, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu jedynie pod kątem czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz czy jest zgodny z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jest to więc tzw. "sąd prawa", nie zaś "sąd faktu", jak to mamy do czynienia w przypadku sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, co wyklucza możliwość ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, a tym samym merytorycznego rozpoznawania sprawy i wydawania przez sąd wyroków o charakterze decyzji administracyjnych. Zaznaczenia wymaga również, że za podstawę faktyczną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, które uznał za prawidłowe (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację i słuszność zajętego w sprawie stanowiska.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ stan faktyczny ustalony nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd w pełni uznaje te ustalenia za prawidłowe.
Całkowicie bezzasadne okazały się zarzuty skargi, które sformułowane w sposób przytoczony powyżej (stąd też ich zacytowanie) dowodzą niezrozumienia nie tylko istoty sprawy ale nade wszystko podstaw prawnych obligujących organ do określonego w zaskarżonej decyzji działania.
I tak materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 udp stanowiący, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6.
W zależności od kategorii dróg publicznych mocą art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg publicznych są, dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Stąd całkowicie chybiony jest zarzut, i argumenty na jego poparcie, dotyczący wadliwości organu pierwszoinstancyjnego wydającego decyzję w sprawie.
Nadto wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie nałożenia kary, wszczynane jest z urzędu przez zarządcę drogi, na podstawie informacji pozyskanych w toku kontroli, bądź ustaleń własnych organu. Przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie obejmującym nakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych. Oznacza to, iż organ korzysta ze środków dowodowych, określonych w art. 75 § 1 Kpa, stanowiącym iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany), konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek:
po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej, stanowiącej podstawę odpowiedzialności, oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny).
Zaistnienie powyższych przesłanek jest, co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu, ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 925/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Tym samym – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – organ ustala, wyłącznie czy doszło do za zajęcie pasa drogowego w jednym ze stanów określonych przepisem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj.:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Ponadto z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
Zgodnie natomiast z art. 36 ustawy o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "orzeka" nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego dla zarządcy drogi, jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca. Zaistnienie przesłanek do wymierzenia przedmiotowej kary obliguje organ administracji do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wymierzenie zaś jej ale tez jej wysokość nie pozostaje w sferze uznania administracyjnego organu orzekającego lecz stanowi obligatoryjne zobowiązanie organu do podjęcia decyzji tej treści – jak miało to miejsce w tym postępowaniu.
Zdaniem Sądu, w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji nie budzi większych wątpliwości to, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, stąd zasadnym było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak słusznie wyeksponował organ odwoławczy, podkreśla się, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej oraz niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie, zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 i z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/68, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 80/14.
Odpowiedzialność ta w ocenie sądów administracyjnych ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. W kontekście powyższych ustaleń, zwłaszcza tezy o braku znaczenia stanu świadomości skarżącego dla ustalenia kary pieniężnej, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak również te akcentujące działanie podjęte przez niego po ujawnieniu stanu bezprawności, jako że są prawnie obojętne dla niniejszego postępowania.
Na marginesie wskazania wymaga, że przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych są przez nią fragmentarycznie odczytanie i pozostają bez związku z okolicznościami przedmiotowego postępowania.
Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Wyrazem należytej oceny dowodowej jest natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w której organ prawidłowo umotywował wydane rozstrzygnięcie, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zdecydował o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, odniósł się również wyczerpująco do zarzutów podniesionych w odwołaniu, (które stanowiły de facto polemikę z ustaleniami organu I instancji), szczegółowo i logicznie uzasadniając tok rozumowania, który doprowadził do wyżej opisanych wniosków. Skarga zaś, poza ponownie zaprezentowaną w niej polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej, nie zawiera żadnych przekonywujących argumentów, uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko.
Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła.
Zdaniem Sądu przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta, jak wskazano także powyżej, nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżący, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawił.
Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się wskazanych w decyzji naruszeń przepisów z zakresu ustawy o drogach publicznych, które uzasadniały nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i aktów wydanych na podstawie zawartej w niej delegacji ustawowej, a szczegółowo wskazanych powyżej uchwał.
W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów. Organ wyjaśnił też stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się w toku postępowania. Przeprowadzone postępowanie i podjęte rozstrzygnięcie w pełni odpowiadają przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego, o czym szerzej powyżej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.