Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem z 27 października 2022r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. przyznał skarżącej J.K. wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora dla nieobecnego A.P. w kwocie 60 zł.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z 16 marca 2022r. na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego A.P. w postępowaniu administracyjnym dot. wymierzenia mu kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie.
Wnioskiem z 3 października 2022r. złożyła do organu wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora
Zawiadomieniem z 11 października 2022r. organ odmówił przyznania wynagrodzenia z powołaniem się na lukę prawną i znikomy nakład pracy kuratora sprowadzający się do napisania odwołania i odbioru korespondencji.
Wezwaniem z 18 października 2022r. kurator ponownie wezwał organ do przyznania wynagrodzenia, w wyniku czego zaskarżonym aktem z 27 października 2022r., określonym jako zawiadomienie organ przyznał kuratorowi wynagrodzenie w kwocie 60 zł.
Nie zgadzając się z kwotą tego wynagrodzenia, skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego.
Wniosła w niej o przyznanie wynagrodzenia "w pełnej wysokości" podwyższonej o podatek VAT oraz zwrot wydatków 3 x 6,80 zł z tytułu przesyłek pocztowych.
Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości ws. określenia wysokości wynagrodzenia kuratorów poprzez nieprzyznanie jej wynagrodzenia we właściwej wysokości i zawierającego podatek VAT. W uzasadnieniu tytułem przykładu - jako sprawę o najbardziej zbliżonym rodzaju - powołała § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia, na podstawie którego przyznaje się wynagrodzenie w wysokości 480 zł, a 40% tej kwoty wynosi 192 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazał, że kurator odebrała decyzję organu I instancji, skierowaną do osoby nieobecnej, wniosła od niej odwołanie, odebrała decyzję organu II instancji uwzględniającą odwołanie, a następnie – ponownie decyzję pierwszoinstancyjną, umarzającą postępowania administracyjne.
Zdaniem organu, postępowanie, w którym kurator podejmował czynności nie miało charakteru skomplikowanego ani wielowątkowego, nie prowadzono też postępowania dowodowego. W ramach podjętych czynności kurator sporządziła odwołanie, a nie skargę, jak błędnie podała w skardze. Głównym zadaniem kuratora jest ustalenie miejsca pobytu strony, a z akt nie wynika, aby kurator takie czynności podejmowała. Stwierdził też, że czynności kuratora nie są czynnościami adwokata i może je wykonać każda osoba, niekoniecznie posiadająca kwalifikacje fachowego pełnomocnika. Wyjaśnił też, że kurator nie wykazał faktu poniesienia wydatków ani ich wysokości, zatem uznał wynagrodzenie w kwocie 60 zł za uzasadnione.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej skorygował żądania skargi w ten sposób, że odstąpił od żądania zwrotu podatku VAT.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2429 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, (bo te są wymienione w pkt od 1 do 3), a więc są czynnościami faktycznymi, materialno-technicznymi, skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa w zw. z art. 146 § 1 ppsa).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. To, że zaskarżony akt dotyczył jedynie skarżącej przesądza o takim indywidualnym jego charakterze.
Trzecim warunkiem jest publicznoprawny charakter aktu. Zdaniem Sądu, akt organu administracji publicznej o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania, i został podjęty przez podmiot wykonujący zadania publiczne, co prowadzi do wniosku, że wchodzi w zakres administracji publicznej.
W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że dotyczy on uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Skutkiem jej podjęcia jest bowiem przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji. Dlatego też Sąd nie miał wątpliwości, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi dla osoby nieobecnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego.
Przystąpił zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i zasady jego przyznawania.
W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że ustalenie wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej powinno nastąpić w oparciu o przepisy określające wynagrodzenie i zwrot wydatków kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, stosowane w sprawach administracyjnych odpowiednio. Nie można bowiem przyjąć, by w demokratycznym państwie prawnym jednostka ponosiła konsekwencje ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy. Koniecznym jest w takiej sytuacji odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę, dlatego lukę tę należy wypełnić poprzez analogię z rozwiązaniami znajdującymi zastosowanie w podobnych sprawach.
Dlatego Sąd przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018r., poz. 536).
Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia:
- 1. Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł.
- 2. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.
- 3. Wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to:
- 1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie;
- 2) wartość przedmiotu sporu;
- 3) stopień zawiłości sprawy.
Z cytowanych przepisów wynika, że rozporządzenie przewiduje dwa przedziały wysokości wynagrodzenia kuratora:
- - od 60 zł do 40% stawek minimalnych dla adwokata lub radcy prawnego,
- - od 41% do 100% stawek minimalnych.
Ten drugi przedział znajduje jednak zastosowanie w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy.
A contario przyjąć należy, że w przeciwnym razie, tzn. gdy nie przeprowadzono rozprawy wynagrodzenie kuratora winno się mieścić w pierwszym przedziale, który jednak też jest zróżnicowany – od 60 zł do 40% stawki minimalnej. To z kolei wskazuje, że wynagrodzenie mieszczące się w tym przedziale także podlega miarkowaniu.
Faktem jest, że w rozporządzeniu nie zostały określone żadne kryteria, jakimi należy się kierować przy ustalaniu wynagrodzenia kuratora wynikającego z § 1 ust. 1 tzn. w sprawach, w których nie jest wymagane przeprowadzenie rozprawy. Tym niemniej wydaje się, że i w tych przypadkach zasadne jest posiłkowe uwzględnienie rodzaju sprawy, wartości przedmiotu sporu, stopnia jej zawiłości i nakładu pracy kuratora.
Do wniosku tego prowadzą dwie przesłanki:
W sytuacji nieokreślenia kryteriów w samym rozporządzeniu - jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Kr 666/16) - sięgnąć należy do art. 9 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w którym ustawodawca zawarł przesłanki, które jego zdaniem powinny wpływać na wysokość wynagrodzenia kuratora, a do których zaliczył rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora.
Po wtóre, rozporządzenie określa owe przesłanki w odniesieniu do sprawy wymagających przeprowadzenia rozprawy, i nie ma przeszkód, aby per analogiam te same kryteria zastosować także do grupy 1., oczywiście przy uwzględnieniu faktu, że mniejszy nakład pracy związany z nieprzeprowadzeniem rozprawy uzasadnia niższe wynagrodzenie, bo sięgające 40% stawki minimalnej, podczas gdy w 2. grupie jest ono stawce minimalnej równe.
Zatem organ przyznając wynagrodzenie w takiej czy innej wysokości winien wziąć pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, jej rodzaj, zawiłość i nakład pracy kuratora.
Co prawda przedmiotowej sprawie kuratorowi zostało przyznane wynagrodzenie mieszczące się w przedziale od 60 zł do 40% stawki minimalnej. Zauważyć jednak należy, że zostało ono przyznane w najniższej możliwej wysokości. Natomiast kurator reprezentował nieobecnego zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji i sporządził odwołanie od decyzji, które nota bene okazało się skuteczne.
Faktem jest, co podniósł organ, że art. 128 Kpa nie wymaga szczegółowego uzasadnienia odwołania; kurator nie musi również podsiadać kwalifikacji fachowego pełnomocnika. Tym niemniej organ nie może pominąć, że w przedmiotowej sprawie oba te elementy zostały spełnione: odwołanie zostało szeroko uzasadnione, zawierało analizę przepisów regulujących zagadnienie kar pieniężnych, odwołania do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, co niewątpliwie przełożyło się na czas i nakład pracy poświęcony jego przygotowaniu.
Zatem mimo, że w sensie prawnym sporządzenia takiego pisma nie jest obwarowane przymusem adwokackim, to w tej konkretnej sprawie osoba, która je sporządzała legitymowała się odpowiednimi uprawnieniami, zatem wykonywane przez nią czynności cechowały się wyższym stopniem fachowości, a zatem w pełniejszym stopniu chroniły prawa nieobecnej strony postępowania. W ocenie Sądu okoliczności te winny znaleźć odzwierciedlenie w przyznanym skarżącej wynagrodzeniu. Nie jest przecież tak, że – jak podnosi organ – skoro postępowanie nie miało charakteru skomplikowanego, to niejako z automatu kuratorowi należy się wynagrodzenie najniższe; jak już bowiem powiedziano, istotny jest przecież także nakład pracy, czas potrzebny do przygotowania się do czynności, a w tym konkretnym przypadku – do napisania odwołania.
Należy też odnieść się do stanowiska organu, zawartego w zaskarżonym akcie, że głównym celem działania kuratora jest ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie sprawy, a którego Sąd nie podziela. Istotnie, ustalenie miejsca pobytu takiej osoby wchodzi w zakres zadań kuratora, ale nie jest to zadanie jedyne ani nawet główne. Jest on bowiem kuratorem procesowym i winien przede wszystkim podejmować za stronę nieobecną czynności niezbędne dla obrony jej praw podczas całego postępowania – od ustanowienia go kuratorem do zakończenia postępowania. Taki wniosek wynika także z treści postanowienia Sądu Rejonowego w G. (poz. 14 akt administracyjnych), który ustanowił skarżącą kuratorem "celem reprezentowania jego praw w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej...".
Nadto organowi umknął fakt, że kurator reprezentował stronę w dwóch instancjach, w związku z czym wynagrodzenie winno być ustalone za każdą z nich. Do takiego wniosku prowadzi § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, (podkr. Sądu) stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z contrario oznacza to, że w kolejnej instancji znajdują już zastosowanie przepisy nowe i kolejne wynikające z nich wynagrodzenie, obliczone z zastosowaniem zasad określonych w rozporządzeniu i właściwych przepisach dot. czynności adwokatów lub radców prawnych w zależności od tego, do jakiej korporacji zawodowej należy kurator.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów rozporządzenia.
Sąd stwierdził, że organ naruszył prawo materialne, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec czego zasadnym było uchylenie zaskarżonego aktu. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis w kwocie 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł.