Uzasadnienie
Pismem z 15 listopada 2022 r. O.G. i M. G. (dalej zwane: "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z 21 października 2022 r. wydaną przez J. P. – Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. dotyczącą odmowy przesłania dokumentacji bezpośrednio skarżącym.
Stan sprawy przebiegał następująco:
Pismem 20 września 2022 r. w postaci emaila skarżące zwróciły się do organu – Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania korespondencji (dokumentacji) pomiędzy J. P. z prokurator D. T. z dopiskiem "z natychmiastowym skutkiem". W odpowiedzi organ emailem z 21 października 2022 r. poinformował, że obowiązuje go tajemnica korespondencji, wobec czego nie może udostępnić żądanych informacji.
Pismem z 22 grudnia 2022 r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 259., zwana dalej: p.p.s.a.).
Wstępna kontrola skargi wykazała, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Badanie zachowania terminu do wniesienia skargi jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie, wprowadzona do obrotu prawnego. Dopiero bowiem doręczenie stronie decyzji otwiera bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W ocenie Sądu wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżących decyzja, będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, nie została doręczona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775., zwana dalej: k.p.a.).
W myśl art. 14 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 18 listopada 2020 r., o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320) z dniem 5 października 2021 r.) sprawę należało załatwić w jednej z dwóch form w nim przewidzianych, a mianowicie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z przepisem ten korespondowała treść art. 109 § 1 k.p.a. który nakazywał doręczenie decyzji stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że decyzja doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego.
Warunki doręczenia pism drogą elektroniczną zostały uregulowane w art. 391 k.p.a. W § 1 tego przepisu wskazano, że doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;
- 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;
- 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, zwana dalej: u.i.d.p.r.z.p.), dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 17 u.i.d.p.r.z.p., elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. W myśl art. 16 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej.
Natomiast art. 16 ust. 1a u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę.
Zaskarżona decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, nie została również doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Adres poczty elektronicznej (email) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w powołanej ustawie. Wypada jeszcze zauważyć, że 18 kwietnia 2020 r. wszedł w życie art. 393 k.p.a. (dodany ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, Dz.U. z 2020 r. poz. 695), zgodnie z którym w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożył podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraził zgody na doręczanie pism w taki sposób. Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego (§ 4).
Celem wprowadzenia przepisu art. 393 k.p.a. było umożliwienie organowi załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego nawet jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 391 k.p.a. (por. komentarz do art. 393 K.p.a. pod red. Hauser 2020, wyd. 6/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2020, wyd. 6, Legalis) i jego doręczanie w sposób tradycyjny, a więc przez operatora pocztowego. Omawiana modyfikacja zasad doręczenia decyzji dotyczy jednak innego przypadku.
Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że na gruncie powołanych i obowiązujących przepisów, nie ma możliwości doręczenia decyzji (w tym wydruku/skanu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres prywatnej poczty elektronicznej strony skarżącej.
Powyższe skutkuje uznaniem, że organ wysyłając stronie skarżącej na zwykłą skrzynkę poczty elektronicznej treść decyzji, w istocie nie dokonał skutecznego doręczenia decyzji. A dopóki decyzja nie zostanie w sposób zgodny z prawem zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tej chwili decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. II SAB/Wa 478/19).
Podobne uwagi należy odnieść do możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Dopiero z chwilą skutecznego doręczenia decyzji stronie otwiera się trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi.
Dokonanie czynności procesowej - wniesienie skargi przed doręczeniem stronie skarżącej decyzji, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego - nie rodzi skutków prawnych, związanych z wniesieniem skargi do sądu. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/07; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2044/10, z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2364/17; a także wyrok z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19).
Należy również wyjaśnić, że chociaż ustawodawca nie wprowadził szczególnych wymogów formalnych wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to jednak w razie stwierdzenia przez organ podstaw do wydania decyzji zarówno wniosek, jak i sama decyzja muszą odpowiadać wymogom formalnym, przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, że w sytuacji gdy ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany przez wnioskodawcę (własnoręcznie lub podpisem elektronicznym). Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 64 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r. I OSK 88/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r. I OSK 1428/16).
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w pkt 2 postanowienia