Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej: strona, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego z racji przekroczenia kryterium dochodowego. Jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2056, w skrócie kpa), art. 7 ust. 6 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.180, dalej udm), i rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, po. 1817, dalej rozporządzenie).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
22 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku stwierdził, że zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 42,40m2 przy czym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 26,60m2; prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe ale obecnie przebywa w zakładzie karnym; za 3 miesiące (od lutego do kwietnia 2019 r.) osiągnął dochód w kwocie 6 446,16 zł, a po odjęciu składki na ubezpieczenie społeczne 5 717,60 zł, co daje kwotę 1 905,87 zł miesięcznie (175% najniższej emerytury wynosi 1 925 zł). Zajmowany lokal nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie, instalację gazową i centralnie dostarczaną ciepłą wodę. Wydatki na mieszkanie potwierdzone przez zarządcę wyniosły 104,84 zł a na powierzchnię normatywną 190,17 zł, łącznie z ryczałtem z tytułu braku centralnego ogrzewania (88,46 zł), z tytułu braku centralnie dostarczanej cieplej wody (10,11 zł) a z tytułu braku instalacji gazowej (5,06 zł). Natomiast kwota wydatków na mieszkanie obciążająca wnioskodawcę stanowi 20% dochodu gospodarstwa z 1 905,87zł, co daje kwotę 381,17 zł.
Ponieważ dodatek mieszkaniowy obliczany jest jako różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie, a 20% średniego miesięcznego dochodu rodziny, tj. 190,17 zł – 381,17 zł = minus 191,00 zł. Obliczona kwota dodatku mieszkaniowego jest więc niższa niż 22 zł, tj. 2% najniższej emerytury.
W konsekwencji Prezydenta Miasta P. decyzją z [...] r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku mieszkaniowego.
Skarżąca wniósł od tej decyzji odwołanie podnosząc, że jego rzeczywiste dochody są niższe niż wskazuje organ. Przykładowo w czerwcu 2019 r. otrzymał 183 zł wynagrodzenia. Podkreślił, że nieprzyznanie mu dodatku może skutkować utratą mieszkania.
Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 kpa i przekazał sprawę organowi odwoławczemu, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do jej zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego.
SKO wskazało, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu wykonawczym. Jednocześnie SKO ustalenia faktyczne organu I instancji przyjęło za własne. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 42,40 m2, a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa wynosi 35,00 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 1 udm). Dochód skarżącego wykazany we wniosku 200 zł nie zgadzał się z zestawieniem zarobków sporządzonym przez Zakład Karny w S., gdzie skarżący aktualnie przebywał. Wynikało z niego, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (22.05) wyniósł 6443,12 zł, co po odjęciu składki na ZUS daje stanowi 1905,87 zł na miesiąc. SKO dochód ten uznało za prawidłowy, gdyż przedstawione rozliczenie dochodu, które istotnie wskazuje na pozostawienie w dyspozycji skarżącego miesięcznie tylko kwoty ok. 200 zł (w lutym 221,17, w marcu 209,91 i w kwietniu 233,451 zł) nie dowodzi wadliwości wyliczeń. Dochód netto to nie to samo co kwota do dyspozycji.
Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosiła 1100 zł w związku z czym dochód skarżącego nie przekroczył 175 % tej emerytury (1925 zł), a wydatki mieszkaniowe za maj 2019 r., potwierdzone przez zarządcę wyniosły 104,84 zł. W zajmowanym lokalu mieszkalnym skarżący nie posiada centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu w związku z czym organ zasadnie powiększył wydatki mieszkaniowe o wyliczone ryczałty w łącznej wysokości 190,17 zł (86,55+88,64+10,11+5,06). Kwotę tę należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego strony w kosztach utrzymania mieszkania, które w przypadku skarżącego wynosiły 381,17 zł (20% dochodu).
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że ustalona wysokość dodatku mieszkaniowego była ujemna, co oznacza, że wnioskodawcy dodatek nie przysługuje a zaskarżona decyzja była prawidłowa. Organ nie zgodziła się z zarzutem wadliwego obliczenia dochodu, gdyż zasady jego wyliczenia ściśle określa ustawa i te kryteria zastosował organ. Skarżący przebywa w Zakładzie Karnym, co nie oznacza, że jego dochody winny być liczone odmiennie niż stanowi ustawa dla ustalenia dodatku mieszkaniowego.
Nie zgadzając się z decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz o ustanowienie pełnomocnika. Podkreślił, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie jego dochodów, co naraża go na utratę mieszkania Na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik podkreślił, że dodatek mieszkaniowy ustalony dla skarżącej winien być wyższy, gdyż organ nieprawidłowo policzył koszty utrzymania mieszkania i zawyżył dochody.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej ppsa) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości ustalenia dochodu skarżącego, który aktualnie przebywa w zakładzie karnym a jego dochody podlegają rygorowi kodeksu karnego wykonawczego, czego ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie uwzględnia. Wskazać należy, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i wynajmuje mieszkanie o powierzchni użytkowej, w tym 26,6m2 powierzchni mieszkalnej (pokoje+kuchnia), w którym aktualnie nie zamieszkuje, gdyż odbywa kare pozbawienia wolności. Nie korzysta zatem z lokalu i wnioskuje o przyznaje dodatku mieszkaniowego w ramach pomocy postpenitencjarnej, bo jak wskazuje, nie będzie miał gdzie wrócić z zakładu karnego.
Wskazać należy, że dla prawidłowego ustalenia dodatku mieszkaniowego niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wysokości dochodu wnioskodawcy za okres ostatnich 3 miesięcy przed złożeniem wniosku. Tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie prawa materialnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Winno być dla strony przekonujące (art. 11 kpa), gdyż ma ona prawo znać argumenty i przesłanki wydanej. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja spełnia wskazane wymogi. Pamiętać należy, że nie jest to decyzja uznaniowa. W szczególności organ wyjaśnił, co uznał za dochód skarżącego i dlaczego uznał, że wynosił 1905 zł a nie 200 zł jak deklarował skarżący, który mylił kwotę do dyspozycji z dochodem. Wskazuje, że kwota ta jest niska, nie wystarcza nawet na zakup żywności aby mieć siły do pracy, za która otrzymuje wynagrodzenie. Kwota ta jest zbyt niska aby opłacić jeszcze mieszkanie, które wynajmuje a które aktualnie nie użytkuje z racji pobytu w zakładzie karnym. Nie ma znaczenia, że skarżący we wniosku z 23 maja wskazał dochód w kwocie ok. 200 zł, gdyż organ deklarację tą zweryfikował u źródła. W aktach znajduje się zaświadczenie o dochodach z 4 czerwca 2019 r.. Wynika z niego, że skarżący pracuje od [...] listopada 2018 r. i przez 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku zarobił brutto 6 443,13 zł a netto 5 717,60 zł. Jak wskazano wyżej kwota do dyspozycji skarżącego wynosi ok. 200 zł ale nie jest to jego dochód netto, gdyż część wynagrodzenie deponowana jest na rachunku bankowym i wydawana przy zwolnieniu a część przekazywana jest na zapłatę grzywny, która przy braku spłaty może być zamieniona na zastępczą karę pozbawienia wolności.
Tym samym kwota łączna dochodu skarżącego za luty, marzec i kwiecień czyli miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku co maiło miejsce w maju 2019 r. wynosiła 1 905,87 zł miesięcznie. Również pozostałe wyliczenia należało uznać za zasadne, co skutkuje wyliczeniem ujemnej wartości dodatku a w konsekwencji brakiem podstaw faktycznych i prawnych do jego przyznania.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych, która określa normatywne kryteria, jakie muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 udm, dodatek ten przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...).
Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 ustawy oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
Zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawę sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazuje, że obok wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, należy wziąć również pod uwagę kwotę wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 20% dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Konstrukcja przepisu polegająca na przyjęciu, że poziom wydatków odnosi się do określonej części uzyskiwanych dochodów służyć ma przede wszystkim obliczeniu jednego z kryteriów koniecznych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Uzyskana w ten sposób kwota nie będzie oznaczała, że wnioskodawca poniósł czy też powinien ponieść wydatki w takiej wysokości. Przyjęta kwota będzie jedynie efektem wykorzystanego na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych założenia, że wydatki wnioskodawcy kształtować się mają na poziomie 20% uzyskiwanych przez niego dochodów.
Podkreślenia wymaga, że określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy wskazanymi wyżej. Uzależniony jest zatem od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem.
W myśl art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast, według dalszej treści wskazanego przepisu, min. świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie.
Nie można jednak pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Powyższe oznacza, że zwrot "wszelkie przychody" jest związany z dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie można zatem zwrotu tego, tak jak zdaje się uczyniły to orzekające w sprawie organy, stosować do zwrotu nadpłaty podatku dochodowego za rok poprzedni.
W analizowanym przepisie chodzi bowiem o te wszelkie przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów, które nie podlegają wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które przyznane przez władzę publiczną nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28.09.2016 r., sygn. IV SA/Gl 208/16; WSA w Rzeszowie z 19.05.2005 r., sygn. akt. SA/Rz 1890/03, WSA w Bydgoszczy z 29.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 125/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że pojęcia przychodu to wyłącznie korzyść zewnętrzna w stosunku do wnioskodawcy, czyli korzyć pochodząca z innego źródła i nie będąca już majątkiem wnioskodawcy (do tego opodatkowanym), kwota otrzymana lub pozostawiona do dyspozycji.
Nie ma też wątpliwości, że chodzi o dochód brutto (wyrok NSA z 17.01.2019 r. I OSK 474/17). Tym samym organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochody skarżącego w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, co było niezbędne dla ustalenia przesłanek uprawniających do przyznania lub odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie pełnomocnika ujęto w odrębnym postanowieniu.