Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej zwane Kolegium, organem odwoławczym), po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej zwanej przedstawicielem ustawowym) od decyzji wydanej przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej zwanego organem I instancji) z dnia 27 września 2021 r. nr [...]. przyznającej w roku szkolnym 2021/2022 świadczenie w formie stypendium szkolnego w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, przyznane na K. K. (dalej zwanej skarżącą) w kwocie 125 zł miesięcznie na okres od 1 września 2021 r. do 30 czerwca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organu I instancji miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie przekraczała kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm. – dalej zwanej u.p.s.). Na dochód rodziny w wysokości 997,53 zł składał się dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł oraz alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł. Dochód ten nie został natomiast pomniejszony o płacone przez przedstawiciela ustawowego alimenty na rzecz drugiej córki, gdyż nie były one zasądzone prawomocnym wyrokiem, lecz miały charakter dobrowolny. Jednocześnie, na podstawie § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta G. (Dz. [...]. z [...] r. poz. [...] - dalej zwanej Regulaminem) stypendium zwiększono o kwotę 10 zł
W odwoływaniu o tej decyzji przedstawiciel ustawowy wyraził sprzeciw wobec sposobu ustalenia dochodu w rodzinie skarżącej.
Kolegium nie uwzględniło jednak tego odwołania, wskazując na prawidłowość decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało regulację art. 90d ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327, ze zm. – dalej zwanej u.s.oś.) oraz art. 8 ust. 3 u.p.s., a także § 1 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do Regulaminu. Wskazano, że obowiązkiem organu było ustalenie dochodu z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku, tj. z sierpnia 2021 r. i dochód ten został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na kwotę 997,53 zł, czyli na osobę 498,77 zł. Zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (kwota 528 zł).
Jednocześnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dochód ustalony w oparciu o art. 8 ust. 3 u.p.s. może zostać pomniejszony jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany płaci alimenty zgodnie z prawem, czyli w terminach i kwotach wskazanych w tytule wykonawczym. W powołaniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt IOPS 2/21 wskazał, że alimenty, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie stanowią należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego - czy to dobrowolnie, czy też podlegające ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej na rzecz Funduszu Alimentacyjnego.
Tymczasem, zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela ustawowego płaci on drugiej córce (E.) dobrowolnie alimenty w kwocie [...] zł. Nie posiada przy tym tytułu wykonawczego, z którego wynikałoby owe zobowiązanie alimentacyjnie. W ocenie Kolegium, nie ma wobec tego podstaw prawnych do pomniejszenia dochodu rodziny o wskazaną kwotę. Odnosząc się z kolei do kwestii wliczenia do dochodu dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł a nie [...] zł, organ odwoławczy w powołaniu na akta sprawy podkreślił, że w miesiącu sierpniu przedstawiciel ustawowy otrzymał dodatek w powołanej wysokości, a dochód z tego miesiąca stanowił podstawę do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie wskazano na wliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości, podając, że od września przyznano go na kwotę [...] zł. Wyjaśniono również, że alimenty na kwotę [...] zł nie są dobrowolne, lecz wynikają z ustawy (art. 133§1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Podkreślono, że w u.o.oś. nie wskazuje, że alimenty muszą być określone sądownie. Przedstawiciel ustawowy wskazał, że córka chciała podać ją do sądu o alimenty, lecz doszły do porozumienia. Zwróciła także uwagę, że w miesiącu wrześniu utraciła dochód, co wynika z różnicy pomiędzy dodatkiem mieszkaniowym z sierpnia i września.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Jednocześnie wystąpił z wnioskiem o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające naruszają prawo materialne. Stwierdzone uchybienie nie doprowadziło jednak do uchylenia wydanych decyzji, albowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy powołanych już wyżej ustaw: z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327, ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas u.s.oś.) oraz z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm. – dalej zwanej ja dotychczas u.p.s.).
Zgodnie z art. 90d ust. 7 u.s.oś. miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., tj. 528 zł.
Stosowanie do art. 90d ust. 8 u.s.oś. miesięczna wysokość dochodu, o której mowa w ust. 7, jest ustalana na zasadach określonych w art.8 ust.3-13 ustawy, o której mowa w ust.7, z tym, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o której mowa w art.90c ust. 2 i 3.
Z kolei, jak stanowi art. 8 ust.3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
W rozpoznawanej sprawie organ wskazując, że wniosek skarżącej został złożony w dniu 1 września 2021 r. ustalał dochód rodziny z miesiąca sierpnia 2021 r., na który składały się, w ocenie organu: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł oraz alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł.
Przedstawiciel ustawowy nie zgodził się z powyższym wyliczeniem wskazując na niższy dodatek mieszkaniowy niż wskazany przez organ, gdyż od września przyznano go na kwotę [...] zł. Jednocześnie zdaniem skarżącej oznacza to także, że wrześniu utraciła dochód, co wynika z różnicy pomiędzy dodatkiem mieszkaniowym z sierpnia i września. Uważa również, że organ powinien pomniejszyć dochód rodziny o alimenty płacone dobrowolnie drugiej córce (E.), w kwocie [...] zł.
Zaistniały w sprawie spór sprowadza się zatem, po pierwsze do rozstrzygnięcia, czy w rozpatrywanej sprawie organ obowiązany był ustalić dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku czy z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Nadto, rozstrzygnięcia wymaga, czy płacone przez przedstawiciela ustawowego ww. alimenty są to alimenty, o których mowa w art. 8 ust.3 pkt 3 u.p.s.
Nie ulega wątpliwości, że zasadą wynikającą z art. 8 ust. 3 u.p.s. jest ustalanie dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym złożony został wniosek. Ustawodawca przewidział jednak odstępstwo, które ma miejsce w przypadku utraty dochodu i uzasadnia obliczenie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "utracenie dochodu". Na gruncie komentowanego przepisu w orzecznictwie i literaturze celnie przyjmuje się, że przez utratę dochodu rozumieć należy utratę nie tylko całego dochodu, ale również jednego z jego źródeł, które istniało w miesiącu poprzedzającym złożenie podania, a nie istnieje w miesiącu, w którym wnioskuje się o pomoc (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer Business, Warszawa 2014, s. 99-100) i jako przykład utraty dochodu wskazuje się utracenie przez stronę prawa do przyznanego na pewien okres (nie jednorazowo) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2010 r., l OSK 45/10).
Wbrew stanowisku skarżącej zmiana wysokości dodatku mieszkaniowego z kwoty [...] zł (przyznanej w miesiącu sierpniu) na kwotę [...] zł (orzeczoną na okres od 1 września 2021 r.) nie stanowi zatem utraty dochodu. Stanowisko organu odwoławczego uznać w tej kwestii należy wobec tego za prawidłowe.
W konsekwencji dochód uzyskany przez rodzinę należało ustalić zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 8 ust. 3 u.p.s., tj. z sierpnia 2021 r., będącego miesiącem poprzedzającym złożenie wniosku. Nie ulega wątpliwości, że dodatek mieszkaniowy rodziny w miesiącu sierpniu wynosił [...] zł, na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do kolejnego zagadnienia przyznać należy rację skarżącej, że przywołana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OPS 2/21 dotyczy wykładni pojęcia alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w odniesieniu do należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego. Zatem odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Organ odwoławczy w swej decyzji zaakcentował znaczenie tytułu wykonawczego przeciwstawiając mu dobrowolność alimentów uiszczanych przez przedstawiciela ustawowego.
Tytułem przypomnienia wskazać należy, że art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. stanowi, że dochód świadczeniobiorcy pomniejsza się o "kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób".
Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja ta daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę świadczonych alimentów. Jednocześnie przepis ten nie precyzuje jakie alimenty podlegają odliczeniu od kwoty dochodu, a posługując się pojęciem "alimentów świadczonych na rzecz innych osób" nie różnicuje ich z podmiotowego bądź przedmiotowego punktu widzenia.
Zauważyć należy, że istotę obowiązku alimentacyjnego określa przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788- dalej zwany k.r.o.) który definiuje ten obowiązek, jako dostarczanie środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania. Nadto, jak zasadnie zauważa skarżąca, obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dziecka zawarty został w art. 133 k.r.o.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym właśnie w powołanej przez organ uchwale z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OPS 2/21 zwrócił uwagę na to, iż w orzecznictwie sądowym ewidentna jest tendencja aby świadczenie alimentacyjne traktować wyłącznie jako dostarczanie środków utrzymania osobie uprawnionej. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba ta otrzymuje świadczenie alimentacyjne, które płacone jest przez dłużnika alimentacyjnego dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji komorniczej. Ściąganie tego świadczenia alimentacyjnego w drodze egzekucji na rzecz osoby uprawnionej nie zmienia bowiem jego podstawy prawnej. Konkretny obowiązek alimentacyjny powstaje w razie spełnienia się ustawowych przesłanek alimentacji; uprawnionemu przysługuje roszczenie o alimenty (wierzytelność), a zobowiązany - dłużnik ma obowiązek spełnić odpowiadające mu świadczenie alimentacyjne (dług). Ze względu na cel i treść świadczenia, prawa i obowiązki alimentacyjne, co kluczowe, mają charakter ściśle osobisty (uchwały Sądu Najwyższego z: 25.11.1975 r. III CZP 76/75, OSNCP 1976/10/207; 13.7.2011 r. III CZP 39/11). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzić musi do jednoznacznego wniosku, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Natomiast osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i n. k.r.o.
Zdaniem Sądu treść omawianej regulacji nie ogranicza zatem kręgu osób uprawnionych, ani nie uzależnia pomniejszenia dochodu od sposobu, w jaki ustalony czy realizowany jest obowiązek alimentacyjny. Wypełnienie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i być następstwem dochodzenia ich przed sądem. Może wynikać zarówno z wyroku, jak i ugody, w tym też pozasądowej. Tytuł wykonawczy daje możliwość przymusowej jego realizacji przez właściwy organ (komornika sądowego). Przepis ten nie zawęża przeto (nawet dla celów dowodowych) formy, w jakiej mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu, jak też sposobu realizacji omawianego obowiązku.
Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że dla celów dowodowych niezbędnym jest wykazanie przez stronę powołującą się na fakt wydatkowania alimentów stosownym wyrokiem sądu powszechnego lub ugody zawartej przed tym sądem.
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że organy wydające w niniejszej sprawie decyzje naruszyły art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną interpretację jego treści. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Zauważyć wymaga, że zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 1 do Regulaminu, wydanego na podstawie art. 90 f i 90 m u.s.oś., ustala się stypendium szkolne w wysokości:
- 115 zł - jeżeli miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia jest większa lub równa 75 % kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
- 130 zł - jeżeli miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia wynosi mniej niż 75 % kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Oznacza to, że nawet przy pomniejszeniu dochodu na osobę w rodzinie ucznia o kwotę świadczonych alimentów na córkę w kwocie [...] zł w sprawie zastosowanie znajdowałby § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 Regulaminu. Jednocześnie nie jest sporne, że na podstawie § 1 ust. 2 załącznika nr 1 Regulaminu, stypendium zasadnie zwiększono o kwotę 10 zł.
Stwierdzając zatem, że organ prawidłowo, w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s., zaliczył do dochodu rodziny kwoty uzyskane z tytułu zasiłku rodzinnego, dodatku mieszkaniowego oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego to tak ustalony dochód rodziny skarżącej wynosił 997,53 zł, zaś przy odliczeniu [...] zł alimentów stanowiłby 797,53 zł (czyli 398,76 zł na osobę). Z kolei ustawowe kryterium dochodowe to kwota 528 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), zaś 75 % tej kwoty 396 zł. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia w rozpatrywanej sprawie jest wobec tego większa niż 75 % kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.