Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 21 paź-dziernika 2022 r., znak SKO.GiK/4161/62/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1990), po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr: GG.6830.2.2022.DG orzekającej o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 października 2008 nr GS-6011-R-4-08 w sprawie rozgraniczenia nieruchomości opisanej w księ-dze wieczystej [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr A, obręb [...] S., gmina S. z nieruchomością opisaną w księdze wieczystej [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr B, obręb [...] S., gmina S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
M. L. wnioskiem z dnia 21 lutego 2022 r., uzupełnionym dokumentami z dnia 21 marca 2022 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o wznowienie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr A, obręb [...] S., gmina S. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr B, obręb [...] S., gmina S. Zgodnie z informacją zawartą we wniosku M. L. wszedł w posiadanie informacji, zgodnie z którymi kwestionuje, jakoby czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości zostały wykonane prawidłowo. Przekonanie takie opiera na załączonej do wniosku opinii dotyczącej granicy działki A z działką B obręb [...] S., gmina S. Przedmiotową opinię wydał w dniu 30 stycznia 2022 r. geodeta uprawniony mgr inż. M. K. Zgodnie z treścią tej opinii wykonano analizę operatu rozgraniczenia [...] (KERG: [...]) i stwierdzono "poważne błędy przy tworzeniu dokumentacji rozgraniczenia".
Postanowieniem nr GG.6830.2.2022.DG z dnia 1 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy wznowił postępowanie o rozgraniczenie przedmiotowych nieru-chomości w związku z przesłanką do wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr A, obręb [...] S., gmina S. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr B, obręb [...] S., gmina S. zostało wszczęte 23 lipca 2008 r. postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy nr GS 6011-R-4-2008 na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 4, art. 31, art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z wnioskiem M. Ż. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości został wyznaczony geodeta uprawniony – J. P. Czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości na gruncie rozpoczęto w dniu 18 sierpnia 2008 r., o czym strony poinformowano w ustawowym terminie. Na gruncie stawili się: małżonkowie A. i M. L. oraz M. Ż. W protokole granicznym w punkcie 9 (przesłanki do ustalenia przebiegu granic) wpisano, że na szkicu z roku 1957 pomierzono styk działek A i B z drogą nie wpisano wartości rządnych i odciętych, nie ma miar czołowych oraz że z tego operatu nie da się odtworzyć szerokości działek; na szkicu sporządzonym w roku 1973 są miary czołowe łącznie działek C i B oraz działek A i D, brak odniesienia do osnowy; w obu operatach brak współrzędnych.
W punkcie 11.1 protokołu granicznego wpisano, iż odcinki oznaczone na szkicu jako 81, 82 i 84 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych, jednakże w punkcie 12 wpisano, iż dla bezspornie ustalonych punktów granicznych: 81, 82, 85, 83 wykonano stabilizację granicznikami betonowymi. Strony zgodnie z pkt 13 protokołu oświadczyły, że granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń. Protokół został podpisany przez wszystkie strony postępowania tj. M. Ż., A. L. i M. L. oraz przez geodetę uprawnionego – J. P. wcześniej będąc stronom odczytany. Zgodnie z pkt 14 protokołu strony zostały poinformowane o możliwości przekazania sprawy sądowi. Dokumentacja techniczna została przyjęta do PODGiK Starostwa Powiatowego w Krakowie 19 września 2008 r. za numerem ewidencyjnym [...]. Dnia 31 października 2008 r. na podstawie art. 29, art. 30, art. 31, art. 32, art. 33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości pomiędzy nieruchomością opisaną w księdze wieczystej [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr A, obręb [...] S., gmina S. z nieruchomością opisaną w księdze wieczystej [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr B, obręb [...] S., gmina S. W uzasadnieniu powyższej decyzji napisano, iż rozgraniczenie nastąpiło na podstawie zebranych dowodów – operaty pomiarowe będące w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie, a czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości zostały wykonane prawidłowo.
W pouczeniu decyzji znajduje się informacja, iż strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni przekazania sprawy do sądu. Wobec niezaskarżenia decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 21 listopada 2008 r.
Następnie organ pierwszej instancji zauważył, że wnioskujący o wznowienie postępowania M. L., opierając się na opinii geodety uprawnionego mgr inż. M. K. z dnia 30 stycznia 2022 r., kwestionuje prawidłowość wykonania czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości w ramach procedury rozgraniczenia i uważa, iż zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z opinii mgr inż. M. K. wynika, iż w wyniku analizy operatu technicznego nr [...] (KERG: [...]) dotyczącego rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości stwierdził on poważne błędy przy tworzeniu dokumentacji rozgraniczenia polegające na: – niezgodnym z prawdą wpisaniu w protokole granicznym w punkcie 9.1 "nie wpisano wartości rządnych i odciętych, nie ma miar czołowych oraz, że z tego operatu (258-849/62) nie da się odtworzyć szerokości działek", – niezgodną z prawdą informację w protokole granicznym o braku współrzędnych punktów osnowy wykorzystanej do pomiarów granic działek w ramach operatu 258-849/62, – wprowadzenie w błąd strony postępowania polegające na poinformowaniu ich, iż w skutek braku materiałów archiwalnych, które w określałyby w sposób jednoznaczny przebieg granicy, zostanie on ustalony na podstawie mapy ewidencji gruntów i budynków.
Geodeta M. K. w swojej opinii stwierdził również, iż położenie odnalezionych w terenie znaków granicznych nie pokrywa się z danymi z operatu technicznego dotyczącego rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości za wyjątkiem punktu I (w operacie z rozgraniczenia – oznaczenie 81). W ocenie M. K. geodeta prowadzący rozgraniczenie wprowadził w błąd strony postępowania oraz nie wziął pod uwagę stanu zagospodarowania (położenie starego ogrodzenia istniejące na mapie archiwalnej pokrywające się ze starą granicą ewidencyjną zbieżną z istniejącymi dokumentami). Strony postępowania zostały błędnie nakłonione do podpisania protokołu granicznego bazując na niepełnej wiedzy o przedmiocie sporu, a geodeta J. P. przekazując niepełną dokumentację do Gminy nie dotrzymał staranności przy wykonywaniu postępowania rozgraniczającego, w wyniku czego Burmistrz Gminy wydał decyzję o rozgraniczeniu bazując na złych danych.
Następnie Burmistrz Miasta i Gminy dokonał analizy dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości w ramach postępowania [...], jak również wskazał na dokumentację pozyskaną z zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w Krakowie. W ocenie organu pierwszej instancji, po analizie szkiców nr 74, 75 i 81 (data pomiaru: 07.1957 r.) z operatu technicznego nr 258 - 849/1962 z pomiaru pierwotnego działek we wsi S. można bezsprzecznie stwierdzić, iż istnieje możliwość otworzenia granicy pomiędzy działką B i A. Szkice te zawierają czytelne miary z pomiaru ortogonalnego granic działek w oparciu o osnowę poligonową IV klasy, I rzędu dokładnościowego – punkty: 112, 113, 114, 130, 131 i 131. Punkty 113 i 114 zostały odnalezione i pomierzone w roku 2021 przez geodetę M. K., ich położenie w stosunku do pierwotnych współrzędnych oscyluje w granicach ± 20cm zgodnie z danymi wynikającymi z operatu 6640.7455.2021.
Dane dotyczące przedmiotowych działek zawarte w operacie 258 - 849/1962 są spójne i kompletne i powinny stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami A i B. Na załączniku graficznym nr 1 do decyzji wyniki pomiarów z tego operatu pokazano kolorem czerwonym a punkty opisujące przedmiot rozgraniczenia oznaczono jako 501 i 504. Szkic nr 5 z roku 1973 (operat 258 - 8124/1978 - regulacja gospodarstw rolnych) dotyczy podziału działki E na działki F i D oraz podziału działki G na działki H i J. Wykazana na tym szkicu jest długość granicy pomiędzy działkami A i B i wynosi ona 160,60m, jednakże wartość ta jest rozbieżna z tą samą długością wynikającą z obliczeń w oparciu o dane z operatu 258-849/1962 gdzie wartość ta wynosi 167,85m. W związku z brakiem na powyższym szkicu odniesień do osnowy, a co za tym idzie możliwości kontroli pomierzonych odcinków, należy przyjąć wartości z operatu 258 - 849/1962.
Analizując operat techniczny z rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości [...] (KERG: [...]) stwierdzono, iż w sprawozdaniu technicznym geodeta wpisał, "że w 1957 roku została wykonana regulacja stanu władania w S., w toku której pomierzono obie działki na ich styku z drogami. W operacie nie zachowały się współrzędne" oraz w dalszej części sprawozdania geodeta napisał, "że w skutek braku materiałów archiwalnych, które określałby w sposób jednoznaczny przebieg granicy (pomiędzy działkami A i B dop. Organu)...". Jak wynika jednoznacznie z powyższej analizy operatu 258-849/1962, o którym geodeta J. P. wspomina, dane te się tam znajdują i powinny były stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami A i B. W zasobie przejściowym operatu [...], w którym umieszczano dokumentację archiwalną z zasobu ośrodka dokumentacji geodezyjnej nie odnaleziono szkicu nr 81 z operatu 258 - 849/1962, na którym pokazany był pomiar styku działek A i B z działką K - drogową (obecnie działka M).
W dalszej części sprawozdania geodeta napisał, iż "wieś S. posiada mapę ewidencji gruntów i mapę zasadniczą opracowaną w układzie 65" oraz że w związku z brakiem materiałów archiwalnych "przebieg jej (granicy - dop. Organu) zostanie ustalony na podstawie mapy ewidencji gruntów. Obie strony przystały na taki sposób wyznaczenia przebiegu granicy".
Burmistrz Miasta i Gminy dodał, że prace geodezyjne wykonane przez geodetę M. K. w ramach operatu [...] miały na celu ustalenie granicy działki A i F z działkami D, N i K położonymi w S. W ramach tejże roboty geodezyjnej geodeta dokonał również analizy operatu [...] (KERG: [...]) z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne A i B w S. Powyższa analiza tego operatu była podstawą do wydania opinii przez M. K. stanowiącej przesłankę do złożenia przez M. L. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne A i B w S. M.K. odnalazł i pomierzył punkty osnowy z roku 1958 oznaczone nr 114 i 113 oraz punkty graniczne wynikające z rozgraniczenia nieruchomości: I, II i III. Z wyniku pomiarów oraz informacji zawartych zarówno w sprawozdaniu technicznym jak i opinii wynika, że tylko położenie punktu I pokrywa się z danymi zwartymi w operacie z rozgraniczenia.
W sprawozdaniu technicznym jak i w swojej opinii M. K. napisał, iż "Z obliczeń rzędnych i odciętych opartych na w/w osnowie (miary i punkty osnowy zawarte na szkicach 74, 75 i 81 z operatu 258 - 849/1962 - dop. Organu) określono położenie punktów granicznych pomiędzy działkami A a B stwierdzając że jest on zbieżny z mapą ewidencyjną obowiązującą przed wykonaniem rozgraniczenia oraz ogrodzeniem które istniało poprzednio". Wyniki przeprowadzonej analizy zgromadzonej dokumentacji, z uwzględnieniem opinii sporządzonej przez M. K., organ pierwszej instancji przedstawił na załączniku graficznym do swojej decyzji.
W ocenie organu pierwszej instancji geodeta J. P. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy nie dochował staranności przy wykonywaniu czynności ustalenia granic nieruchomości, błędnie odrzucił szkice z pomiaru granic działek ewidencyjnych z roku 1958, które powinny były stanowić podstawę ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy. W wyniku tego podczas spotkania granicznego błędnie poinformował strony, iż w oparciu o te dane nie można ustalić tej granicy i należy do ustalenia przyjąć mapę ewidencji gruntów i budynków, która zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rozgraniczania nieruchomości może stanowić podstawę ustalenia przebiegu na podstawie zebranych dowodów, jednak dopiero w sytuacji gdy brak jest materiałów takich jak opisane wyżej szkice. Geodeta J. P. nie złożył pełnej dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości do Urzędu Miasta i Gminy, nie został również zobligowany do jej uzupełnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy.
Postępowanie administracyjne związane z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości prowadzone było z niedostateczną starannością przez geodetę J. P. upoważnionego do powyższych czynności, natomiast organ nadzorujący wykazał nadmierne zaufanie do pracy geodety, uznając sam fakt podpisania protokołu granicznego przez strony postępowania za podstawę do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
Nawiązując do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ pierwszej instancji nie zgodził się z wnioskodawcą, że okoliczności faktyczne i dowody, na które się powołuje w oparciu o opinię geodety M. K. – należy uznać za nowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Nie może to jednak dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. O istnieniu szkiców z operatu 258 - 849/1962, które miały wpływ na prawidłowe ustalenie przebiegu granic, geodeta J. P. poinformował strony, o czym świadczy zapis w protokole granicznym z 18 sierpnia 2008 r. w punkcie 9.1, co zresztą M. K. potwierdza w swojej opinii.
Czym innym natomiast jest fakt, iż dokumenty te zostały odrzucone przez J. P., który uznał, że są niekompletne, informując jednocześnie strony postępowania, że nie nadają się jako materiał dowodowy, a kontrolujący dokumentację z rozgraniczenia organ nie zwrócił się do geodety o wyjaśnienie tego faktu, choć zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne powinien był to zrobić. Z powyższego jasno też wynika, iż o istnieniu tych dokumentów z operatu 258 - 849/1962 wiedział organ, kontrolując protokół graniczny. W sprawozdaniu technicznym operatu z rozgraniczenia nieruchomości zostało napisane, że wobec odrzucenia dowodów z operatu 258 - 849/1962 ustalenie granic nieruchomości nastąpiło na podstawie mapy ewidencyjnej, która jest również materiałem dowodowym. W opinii geodety M. K. znajduje się zapis, iż "z obliczeń rzędnych i odciętych opartych na w/w osnowie (miary i punkty osnowy zawarte na szkicach 74,75 i 81 z operatu 258-849/1962 - dop.
Organu) określono położenie punktów granicznych pomiędzy działkami A a B stwierdzając że jest on zbieżny z mapą ewidencyjną obowiązującą przed wykonaniem rozgraniczenia oraz ogrodzeniem które istniało poprzednio" – a więc tą, którą musiał wykorzystać geodeta J. P. Granica ustalona w oparciu o mapę ewidencyjną odbiega o granicy obliczonej w oparciu o szkice z 1958 r. max o 190cm, co może być zarówno wynikiem błędów związanych z kalibracją i digitalizacją ewidencyjnej mapy analogowej jak również samego kartowania analogowej mapy ewidencyjnej. Posiadana w archiwum urzędu mapa klasyfikacji gruntów z roku 1958 wykonana jest w skali 1:5000 a mapa ewidencji gruntów z roku 1998 w skali 1:2000. Tak ustaloną granicę strony postępowania rozgraniczeniowego zaakceptowały składając podpisy w protokole granicznym oraz nie odwołując się od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
W końcowej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na możliwość przewidzianą w art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, a także zaznaczył, że nawet w razie zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania uchylenie przedmiotowej decyzji nie byłoby dopuszczalne z uwagi na terminy z art. 146 § 1 k.p.a.
Na skutek odwołania M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 października 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 2 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował ustalenia organu pierwszej instancji – i wskazał, że w całości je podziela. Organ odwoławczy podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy podnoszone we wniosku M. L. okoliczności faktyczne i dowody nie można uznać za nowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. O istnieniu szkiców z operatu 258 - 849/1962, które miały wpływ na prawidłowe ustalenie przebiegu granic geodeta J. P. poinformował strony, o czym świadczy zapis w protokole granicznym z dnia 18 sierpnia 2008 r.
Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. M. L. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) błędne ustalenie, że opinia dotycząca granicy działki A z działką B obr. [...[ S. gmina S. sporządzona przez geodetę mgr inż. M. K. nie jest nową okolicznością w przedmiotowej sprawie, która w ocenie odwołującego się ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) błędne ustalenie, że w realiach przedmiotowej sprawy może być przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia znaków granicznych na podstawie art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, gdy tymczasem wznowienie znaków granicznych nie jest możliwe, albowiem z opinii geodety mgr inż. M. K. wynika jednoznacznie, że granica wyznaczona w postępowaniu rozgraniczeniowym została wyznaczona błędnie, a znaki graniczne, których miałoby dotyczyć postępowanie w oparciu o art. 39 prawa geodezyjnego i kartograficznego, są posadowione w miejscach odbiegających od linii granicznej rozgraniczenia, co wyklucza postępowanie o wznowienie znaków granicznych, albowiem byłoby ono oparte na błędnie sporządzonej przez geodetę mgr inż.
J. P. dokumentacji rozgraniczeniowej zalegającej w zasobach Gminy, 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i utrzymanie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy pomimo wykazania w opinii geodety uprawnionego M. K. poważnych uchybień geodety uprawnionego J. P., wykonującego prace geodezyjne na spornej granicy, a w konsekwencji błędne ustalenie przebiegu granicy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że okoliczności, na które powołuje się M. L., są okolicznościami, które nie były znane skarżącemu w toku postępowania rozgraniczeniowego, a to z kolei doprowadziło do akceptacji błędnego protokołu granicznego sporządzonego przez biegłego geodetę uprawnionego J. P. Skarżący w toku postępowania rozgraniczeniowego pozostawał w błędnym przekonaniu, że analiza przeprowadzona przez mgr inż. J. P. jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości formalno-prawnych. Dopiero po zleceniu odpowiednich czynności geodezyjnych geodecie uprawnionemu M. K. wszedł w posiadanie stosownej opinii geodezyjnej, która w sposób odmienny od pierwotnego, a zarazem bardziej dokładny i bardziej szczegółowy wyznaczyła przebieg granicy. Dla M. L. podane dane w opinii geodety uprawnionego M. L. są okolicznościami nowymi, o których pierwotnie w czasie postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzanego z udziałem biegłego geodety uprawnionego J. P. nie wiedział i nie miał on świadomości co do błędnych pomiarów.
Trudno zatem oczekiwać, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, aby M. L. sprzeciwiał się pierwotnie wyznaczonej granicy przez geodetę uprawnionego J. P., w czasie gdy pozostawał w błędzie co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych. O uchybieniach i błędach podczas prac wykonywanych przez geodetę mgr inż. J. P. dowiedział się po sporządzeniu opinii przez biegłego geodetę M. K. Są to zatem nowe okoliczności, w których znajomość M. L. wszedł dopiero w czasie wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, o których wcześniej nie wiedział. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, M. L. z pewnością nie podpisałby protokołu granicznego, a nadto z całą pewnością wniósłby odwołanie od decyzji rozgraniczeniowej do sądu powszechnego, gdyby w tamtym czasie pozostawał w wiedzy co do błędów pomiarowych mgr inż. J. P. Nie mając wówczas tej wiedzy, zawierzył przeprowadzonym pierwotnie pracom jako prawidłowym i słusznym i zaniechał wniesienia odwołania.
Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M. L. nie jest w stanie przeprowadzić postępowania w zakresie wznowienia znaków granicznych, albowiem jest to faktycznie niemożliwe. Geodeta, który podjąłby się sporządzenia protokołu wznowienia znaków granicznych, opierać by się musiał na aktualnej dokumentacji rozgraniczeniowej znajdującej się w Urzędzie Miasta i Gminy, która to dokumentacja jest oparta o błędy pomiarowe. W związku z powyższym wznowienie znaków granicznych doprowadziłoby w konsekwencji do ponownego wytyczenia granicy ponownie w sposób błędny, ponieważ oparty na błędnej dokumentacji pomiarowej zalegającej w Gminie, którą sporządził geodeta mgr inż. J. P. W ocenie skarżącego okoliczność, że geodeta J. P. nie złożył pełnej dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości do Urzędu Miasta i Gminy i nie został zobligowany do jej uzupełnienia daje podstawy do uchylenia decyzji rozgraniczeniowej numer GS-6011-R-4-08 z dnia 31 października 2008 roku i ponownego rozgraniczenia nieruchomości.
Faktem przyznanym przez organ I i II instancji jest to, że geodeta uprawniony mgr inż. J. P. nie korzystał ze szkiców, które powinny stanowić podstawę ustalenia przebiegu granic, pomimo okoliczności, że szkice takie istniały, a o których geodeta nie wiedział, twierdząc, że dokumentacja jest niekompletna. Co również istotne, biegły geodeta J. P., który sporządzał sprawozdanie techniczne dotyczące rozgraniczenia w 2008 roku wskazywał, że w operacie służącym do rozgraniczenia nieruchomości nie zachowały się współrzędne, gdy tymczasem współrzędne te według geodety mgr inż. M. K. były i są nadal zachowane.
Ponadto biegły J. P. stwierdził, że na szkicach służących do regulacji granic, która miała miejsce w 1973 roku pozostały miary czołowe i nie są one umocowane na żadnej osnowie, gdy tymczasem według odwołującego punkty te są zachowane na osnowie, co potwierdził mgr inż. M. K. W ocenie skarżącego, postępowanie rozgraniczeniowe w oparciu o opinię biegłego geodety J. P. zostało przeprowadzone w sposób błędny i wymaga powtórzenia zgodnie z opinią geodezyjną mgr inż. M. K. oraz obecnymi ustaleniami Burmistrza Miasta i Gminy. Istnieje zatem podstawa do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy numer GS-6011-R-4-08 z dnia 31 października 2008 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze – i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.
1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).
2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121). Podstawą odmowy wznowienia postępowania względnie umorzenia postępowania wznowionego mogą też być wyjątkowo inne okoliczności, w tym np. powaga rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego tudzież uprzednie rozstrzygnięcie o nieważności odnośnej decyzji administracyjnej.
3. Upływ czasu zasadniczo nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania, niemniej jednak – zważywszy na okoliczności niniejszego przypadku – warto podkreślić, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 oraz w art.145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Innymi słowy, po upływie wymienionych terminów (pięcioletniego i dziesięcioletniego) w wyniku wznowienia postępowania w żadnym przypadku nie może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Można zatem powiedzieć, że postępowanie wznowione po upływie wymienionych terminów w założeniu nie prowadzi już do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej ani do wzruszenia zapadłego ongiś rozstrzygnięcia – może prowadzić jedynie do deklaratywnego stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa, czy też nie (art. 151 § 2 k.p.a.). Ale tak czy inaczej pozostaje ono w obrocie prawnym.
4. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wznowione i zakończyło się na etapie badania przyczyn wznowienia. Organ uznał, że przyczyny te nie zachodzą, przy czym w rachubę wchodziła przyczyna, o której mowa art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli, "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Jak wynika z powołanego przepisu, odnośne okoliczności faktyczne lub dowody, aby mogły stanowić przyczynę wznowienia, muszą być istotne dla sprawy, a poza tym musiały istnieć w dniu wydania decyzji i musiały być nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te lub dowody muszą "wyjść na jaw" – chodzi zatem o sytuację, w której nie były one w swoim czasie ujawnione; w której organ nie miał o nich wiedzy. Nie wyczerpuje zatem hipotezy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sytuacja, w której organ, mając świadomość istnienia określonej okoliczności lub dowodu, uznał je za nieistotne, niepotrzebne lub nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zachodzi – że nie ma nowych okoliczności faktycznych ani dowodów mających cechy wymagane powołanym przepisem. Skarżąca podnosi w skardze zarzut wskazujący na "błędne ustalenie, że opinia dotycząca granicy działki A z działką B obr. [...] S. gmina S. sporządzona przez geodetę mgr inż. M. K. nie jest nową okolicznością w przedmiotowej sprawie". Zdaniem Sądu, zarzut ten nie jest trafny, ponieważ wspomniana opinia nie istniała w dniu wydania decyzji (powstała 2022 r.), a zatem w założeniu pozostaje poza hipotezą reguły z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie może stanowić przyczyny wznowienia.
Jako nowy dowód ani nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogą też być zakwalifikowane – choć z innych powodów – szkice z operatu 258–849/1962. Skoro mowa o nich w protokole granicznym oraz w ówczesnym sprawozdaniu technicznym, to nie można stwierdzić, iż były one "nieznane organowi, który wydał decyzję", ani też nie można stwierdzić, że one dopiero teraz "wyszły na jaw". Cechy nowości nie nadaje im to, że organ uznał je za nieprzydatne i nie przyjął ich za podstawę rozstrzygnięcia.
Nawiązując do argumentacji skargi, że "okoliczności, na które powołuje się M. L. są okolicznościami, które nie były znane skarżącemu w toku postępowania rozgraniczeniowego" – zauważyć należy, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. liczy się stan wiedzy organu, a poza tym – jak wynika z protokołu granicznego – skarżący też miał wiedzę o odnośnych szkicach, wobec czego również z punktu widzenia skarżącego nie jest to dowód ani okoliczność, które teraz "wyszły na jaw". Obecnie, na skutek sporządzenia nowej opinii przez geodetę M. K. , zmieniła się tylko ocena ich przydatności jako miarodajnego dowodu w sprawie. Taka zmiana oceny nie implikuje nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
5. Kwestia możliwości zastosowania w zaistniałej sytuacji art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (drugi zarzut skargi) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i tym samym nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu.
6. Kwestia zakazu uchylenia decyzji z uwagi na terminy określone w art. 146 § 1 k.p.a. staje się istotna dopiero po stwierdzeniu przyczyny wznowienia postępowania (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło), toteż jedynie na marginesie – mając na uwadze postulowane w skardze uchylenie decyzji z 31 października 2008 r. – należy zauważyć, że upływ czasu nawet w razie wystąpienia wspomnianej przyczyny byłby przeszkodą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
7. W ocenie Sądu, stan faktyczny został wyjaśniony należycie, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy materialnej (w tym art. 7 i art. 77). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa powołanych w skardze.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.