Uzasadnienie
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r., III SA/Kr 1006/07
1. W dniu [...] Rada Miasta przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad dobrowolnego udziału mieszkańców Miasta w finansowaniu inwestycji realizowanych przez Miasto wspólnie z mieszkańcami w ramach inicjatyw społecznych.
Miasto będzie wspierało realizację zadań inwestycyjnych wskazanych przez mieszkańców, tj. rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, wykonywanej w ramach inicjatyw społecznych przy zaangażowaniu i dobrowolnym udziale finansowym mieszkańców (§ 1 ust.1 uchwały). Wsparcie to będzie polegało na potraktowaniu inicjatywy społecznej jako priorytetowej, poprzez odpowiednie dofinansowanie i umieszczenie w budżecie Miasta (§ 1 ust. 2 uchwały).
Miasto sfinansuje w 100% budowę wodociągów, zbiorowych zbiorników, przepompowni oraz magistrali o średnicy powyżej ø 160 mm kosztów. Natomiast budowę sieci rozdzielczej o średnicy do ø 160 mieszkańcy współfinansują do 25% kosztów. Przyłącze wodociągowe sfinansuje w 100% zainteresowany uczestnik inicjatywy społecznej. W przypadku budowy kanalizacji sanitarnej finansowy udział mieszkańców będzie wynosił do 15% kosztów (§ 3 uchwały).
Kolejny mieszkaniec, który będzie chciał przyłączyć swoją nieruchomość do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej już wykonanej na zasadach § 3 uchwały, wniesie stosowną opłatę (§ 4 uchwały).
Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 8 uchwały).
2. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie § 4 powyższej uchwały. Akt ten powołuje się wprawdzie na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale ani ten przepis, ani żaden inny z ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi (zdaniem skarżącego organu nadzoru) podstawy prawnej do żądania od mieszkańców dokonywania wpłat na poczet budowy urządzeń komunalnych. Udział mieszkańców w budowie inwestycji, jeżeli ma mieć charakter dobrowolny nie może być reglamentowany przez samorząd. Objęcie tej partycypacji zaskarżoną uchwałą przekreśla dobrowolność współfinansowania, gdyż uchwała ściśle wyznacza każdemu mieszkańcowi jego obowiązek finansowaniu budowy urządzeń wodociągowych. Takie uregulowanie lokalne pozostaje w sprzeczności z art. 84 Konstytucji RP. który wyłącznie dla ustaw zastrzega możliwość narzucania obywatelom dodatkowych ciężarów i świadczeń publicznych.
Budowę urządzeń wodociągowych reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.). "Urządzenia wodociągowe" zostały zdefiniowane przez art. 2 pkt 16 ustawy. Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić realizację budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych, w zakresie ustalonym przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ustawy). Finansowanie budowy gminnych urządzeń wodociągowych obciąża więc przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne.
Osoby ubiegające się o przyłączenie ich nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej mają ponosić koszty budowy przyłączy wodociągowych do tej sieci, koszty budowy studni wodomierzowej wraz ze stosownym pomieszczeniem (art. 15 ust. 2 ustawy).
Skoro brak jest (w ocenie organu nadzoru) przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do wprowadzenia opłat przewidzianych zaskarżoną uchwałą, więc uchwała ta istotnie wykracza poza kompetencje prawotwórcze Rady.
- 3. W odpowiedzi, Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi.
Pierwszy z podniesionych w odpowiedzi zarzutów dotyczy czasu wniesienia skargi, tj. w trzy lata po podjęciu zaskarżonej uchwały. Wojewoda powinien był ewentualnie skorzystać z kompetencji ustalonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Dotrzymanie tego terminu pozwoliłoby Radzie Miasta podjąć stosowne kroki dla wyeliminowania uchwały.
"Rada gminy jako organ wspólnoty samorządowej, może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. (...) ustalić koszty dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, określać warunki organizacyjne tego udziału, a także przewidywać formy świadczeń ludności" (wyrok NSA z 24 sierpnia 1993 r. SA/Wr 841/93). Takie właśnie rozwiązania zostały przyjęte w zaskarżonej uchwale co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
A. Zarzuty skargi są trafne i zasługują na uwzględnienie. Sąd, na zasadzie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skontrolował również pozostałe przepisy uchwały i doszedł do wniosku, że i one nie mogą być uznane za zgodne z prawem.
B. Rada Miasta wkroczyła na obszar ustawowo uregulowany i wprowadziła w tym zakresie nowe dyrektywy powinnego postępowania pomimo braku podstaw prawnych do takiej działalności prawotwórczej.
Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Zadanie to gmina realizuje poprzez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obejmuje w szczególności zapewnienie adekwatnych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (art. 5 ust. 1 ustawy).
Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.). "Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie jest uzależniony od tego, czy korzysta on faktycznie z tego urządzenia. Przesłanką zaś ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń." (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 1201/01). Również Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał, że gminy nie mogą pobierać opłat za budowę sieci od osób, które chcą mieć wodociąg, gdyż tę funkcję spełnia opłata adiacencka (XVII Ama 49/07).
Drugą formą udziału poszczególnych odbiorców wody w kosztach dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków jest finansowanie budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Samo zaś podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U. 1996, nr 132 poz. 622 ze zm.).
C. Wbrew powyższym regułom ustawowym, § 4 zaskarżonej uchwały Rady Miasta przewiduje, że każdy mieszkaniec, który chce przyłączyć swoją nieruchomość do wykonanej sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej musi wnieść opłatę wprowadzoną zaskarżoną uchwałą, jeszcze przed uzyskaniem zgody na przyłączenie swego gospodarstwa do sieci miejskiej. Jest to opłata dodatkowa, mająca funkcjonować równolegle do opłaty adiacenckiej (art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i — wydatków zainteresowanego na budowę przyłącza (art.15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Skoro "każda osoba (...) przed uzyskaniem zgody na przyłącz będzie musiała wnieść stosowną opłatę" (§ 4 uchwały), to jest oczywiste, że ta opłata nie jest świadczeniem dobrowolnym.
D. Tekst zaskarżonej uchwały jest zredagowany w sposób charakterystyczny dla aktów normatywnych. "Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2007 r., III SA/Lu 331/07).
"Miasto będzie wspierało realizację inwestycji wskazanych przez mieszkańców" (§ 1 uchwały). Każda taka inicjatywa podlega ocenie (§ 2 uchwały). Ustalono reguły nadawania inwestycjom statusu priorytetowych (§ 3 uchwały). Każdy mieszkaniec, który chce przyłączyć swoją nieruchomość do wykonanej sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej będzie musiał wnieść stosowną opłatę (§ 4 uchwały). Regulacja jest więc ogólna w określeniu adresatów (mieszkańcy Miasta, każdy mieszkaniec) oraz abstrakcyjny w dyspozycji (zasady udziału, nie tracące ważności przez wykonanie).
Intencją Rady było bez wątpienia wprowadzenie do powszechnego porządku prawnego na terenie Miasta zasad określonych zaskarżoną uchwałą, bez tej uchwały nieobecnych w porządku prawnym. Skoro "Miasto będzie wspierało realizację inwestycji wskazanych przez mieszkańców" (§ 1 uchwały), to znaczy że uchwała przyznała mieszkańcom roszczenie o wspieranie inwestycji spełniających wymogi §§ 2, 3 i 5 uchwały. Dlatego nie można jednoznacznie twierdzić, że §§ 1, 2, 3 i 5 uchwały są przepisami stricte wewnętrznymi, tj. skierowanymi przez Radę do Burmistrza Miasta, jako organu wykonawczego. § 4 uchwały nie pozostawia wątpliwości, że przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci jest niedopuszczalne bez uprzedniego uiszczenia opłaty przewidzianej uchwałą.
W konsekwencji zaskarżona uchwała podlega ocenie pod względem zgodności z zasadami stanowienia przez rady gmin przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze ich gmin, tj. art. 2 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza nowe ciężary publiczne, więc zasadne jest twierdzenie Wojewody, że konieczne było przestrzeganie również art. 84 Konstytucji RP.
Przepisem, który spełniałby rolę takiej podstawy prawnej dla normatywnej uchwały Rady Miasta nie jest oczywiście art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany w zaskarżonej uchwale. "To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. (...) Żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców obowiązków albo danin publicznych. Gdyby za taką podstawę uznać art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego." (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/2000).
Rada Miasta wkroczyła na obszar uregulowany (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wprowadziła w tym zakresie nową opłatę, nieznaną powołanym ustawom. Uchwała wprowadziła do powszechnego porządku prawnego (w granicach gminy), odmienne dyrektywy powinnego postępowania, pomimo braku podstaw prawnych do takiej działalności prawotwórczej.
E. § 8 uchwały przewiduje wejście w życie tego aktu z dniem pojęcia. Tymczasem konsekwencją zaliczenia uchwały do aktów prawa miejscowego jest objęcie jej reżimem art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 z późn.zm.). Należało co najmniej uzależnić wejście w życie uchwały od jej ukazania się w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nie było dopuszczalne skrócenie 14 dniowego vacatio legis, a tym bardziej – ustalenie natychmiastowego wyjścia w życie po podjęciu uchwały.
F. Nietrafny jest zarzut, podniesiony w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie ma znaczenie prawne upływ czasu dzielący dzień podjęcia uchwały od dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ nadzoru posiada dwie kompetencje: do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego (o czym mowa w odpowiedzi na skargę) oraz do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o czym odpowiedź milczy).
Przepisy nie ustają terminu dla wniesienia tego rodzaju skargi. Skoro zaś zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...], nr [...] jest aktem prawa miejscowego, to stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny również dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
G. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz.U.2001, nr 142, poz.1591; r.2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558, i nr 113, poz.984, i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717, i nr 153, poz.1271 i nr 162, poz.1568 - według stanu prawnego z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) w związku z art. 147 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818, nr 121, poz. 831, nr 221, poz. 1650).