Wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 101/18

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r.

Sprawa

sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka
Małgorzata Krasowska-Świt protokolant

Uzasadnienie

W dniu 9 sierpnia 2017 r. B. N. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – M. N. W treści wniosku B. N. podał, że w skład jego rodziny, poza nim samym, wchodzą: jego syn M. N. oraz jego córka M. N. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania B. N. świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i wskazał, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy rozwiązał małżeństwo B. N. z D. N. oraz ustalił miejsce pobytu dzieci M. N. oraz M. N. przy ojcu (wnioskodawcy), a obowiązkiem utrzymania dzieci Sąd obciążył wnioskodawcę z zastrzeżeniem, że matka będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci wtedy gdy będą one u niej przebywały. Organ I instancji uznał zatem, że w powołanym wyroku Sąd nie orzekł o ponoszeniu całkowitych kosztów utrzymania dzieci przez B. N. czy też o opiece naprzemiennej. Ponadto organ wskazał, że dzieci spędzają średnio aż połowę każdego tygodnia, połowę ferii oraz połowę wakacji z matką, która w tym czasie ponosi koszty ich zwykłego utrzymania w związku z czym nie można uznać, że wnioskodawca ponosi całkowite koszty utrzymania dzieci. Organ I instancji uznał zatem, że skoro B. N. jest osobą samotnie wychowującą dzieci i nie ma zasądzonych alimentów, to świadczenie wychowawcze mu nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji B. N. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że w świetle wyroku Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] nie zachodzą w niniejszej sprawie pozytywne przesłanki przyznania mu świadczenia rodzinnego na drugie dziecko – M. N. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że - zgodnie z treścią art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - w wyroku orzekającym rozwód sąd orzeka w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Użyty zwrot "orzeka" oznacza, że w wyroku rozwodowym sąd obligatoryjnie ustala obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka. Odwołujący się wskazał, że w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. w pkt IV Sąd Okręgowy zawarł wyraźne wyrzeczenie, że obowiązkiem utrzymania małoletnich M. i M. N. obciąża powoda – B. N. nie zasądzając jednocześnie od drugiego rodzica świadczeń alimentacyjnych na rzecz małoletnich dzieci. Rozstrzygając o obowiązku alimentacyjnym rodziców dzieci Sąd jedynie zaznaczył, iż matka dzieci w wyniku realizowania osobistych kontaktów z dziećmi powinna ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci. Zdaniem odwołującego się, zaprezentowana przez organ wykładnia art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w świetle orzeczenia SO, sprowadzałaby się do sytuacji, w której w każdym przypadku kiedy sąd nałożył tylko na jednego z rodziców obowiązek utrzymania dziecka, realizowane przez drugiego rodzica kontakty z dzieckiem wykluczałyby przyznanie świadczenia wychowawczego. Oczywistym jest bowiem, że utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem przez rodzica, przy którym nie zostało ustalone miejsce zwykłego pobytu dziecka wiąże się zawsze z ponoszeniem kosztów zwykłego utrzymania dziecka, jak choćby zapewnienie dziecku wyżywienia w czasie realizacji kontaktów, zaspokojenie jego potrzeb kulturowych (wyjście do kina, wyjazd na wycieczkę itp.). Odwołujący się stwierdził, że zawarte w pkt IV wymienionego wyżej wyroku zastrzeżenie dotyczące matki dziecka posiada jedynie charakter informacyjny i jest prawnie irrelewantne z punktu widzenia wymogów stawianych przez art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja wynika z niezrozumienia instytucji obowiązku alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci, tym bardziej, że wymagane orzeczenie sądu w zakresie alimentów zostało wydane i przedłożone organowi, zaś jego prawidłowa interpretacja na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinna prowadzić do ustalenia pozytywnych przesłanek przyznania mu świadczenia wychowawczego.

Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 2a, art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1581), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji oraz przyznało B. N. świadczenie wychowawcze na drugie dziecko – M. N., na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 250 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie występuje przesłanka przyznania świadczenia wychowawczego wymieniona w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ale występuje przesłanka z art. 8 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, uzasadniająca przyznanie tego świadczenia. Z ustaleń dokonanych przez Sąd Okręgowy w wyroku rozwodowym wynika bowiem, że dzieci odwołującego się są na przemian pod opieką i utrzymanie jego, jak i matki. Zdaniem organu II instancji, okresy w jakich dzieci są pod opieką matki i odwołującego się są porównywalne, gdyż w nieparzystym tygodniu miesiąca dzieci są pięć dni w tygodniu u matki, a w parzystym dwa dni w tygodniu, również ferie i wakacje zostały podzielone po równo pomiędzy rodzicami. Podobny podział opieki nad dziećmi ustalony jest w czasie świąt. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, wypełniają przesłankę z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uprawniają odwołującego się do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w wysokości określonej w art. 5 ust. 2a w/w ustawy, tj. 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się B. N. i pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia w części, tj. w zakresie stanowiącym różnicę w wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego w wysokości 250 zł, a kwotą wynikającą z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. kwotą 500 zł, czyli co do kwoty nieprzyznanego świadczenia w wysokości 250 zł i przyznanie mu w związku z tym świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – M. N. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w świetle wyroku Sądu Okręgowego z dnia 8.07.2016 r. nie zachodzą w niniejszej sprawie pozytywne przesłanki przyznania mu świadczenia rodzinnego na drugie dziecko – M. N. w kwocie 500 zł miesięcznie;
2. art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy władza rodzicielska nad małoletnią M. N. nie została w/w wyrokiem ukształtowana w sposób naprzemienny, a jedynie kontakty matki z dzieckiem zostały poddane szczegółowemu ukształtowaniu, która to instytucja (kontaktów z dzieckiem) nie stanowi przesłanki przyznania, odmowy przyznania lub stopniowania świadczenia w ramach ustawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami Kolegium, aby władza rodzicielska nad małoletnią M. N. została przez Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. ukształtowana w sposób naprzemienny. Ustalenie naprzemiennej władzy rodzicielskiej wymaga bowiem jednoznacznego wyrzeczenia Sądu w tymże zakresie i brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej z punku widzenia sposobu uregulowania kontaktów matki z dzieckiem, gdyż obie te instytucje (władza rodzicielska i kontakty) stanowią zupełnie niezależne od siebie regulacje stosunków pomiędzy rodzicami a dziećmi. Skarżący stwierdził, że opieka nad małoletnią M. N. została mu powierzona, bowiem to przy nim Sąd ustalił stałe miejsce pobytu dziecka. Zdaniem skarżącego, pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej (tj. praw i obowiązków w stosunku do dziecka) nic nie zmienia w przedmiotowym zakresie. Szczegółowe uregulowanie kontaktów matki z dzieckiem pozostaje bowiem prawnie irrelewantne z punku widzenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, albowiem ustawodawca w ogóle nie przewiduje uwarunkowania przyznania świadczenia wychowawczego od kwestii uregulowanie (lub nie) kontaktów rodzica, pod którego stałą opieką dziecko nie pozostaje. Skarżący uważa zatem, że jako osoba samotna w świetle w/w ustawy sprawuje wyłączną opiekę na dzieckiem, która to opieka nie jest opieką naprzemienną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżący wskazał, że w świetle wyroku SO, został on zobowiązany w całości do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich i tak też okoliczności te przedstawiają się w praktyce. Koszty zwykłego utrzymania dzieci ich matka ponosi jedynie w związku z realizacją kontaktów, tym niemniej nie są to koszty stanowiące świadczenie alimentacyjne, a jedynie wynikające z naturalnych kosztów związanych z przebywaniem z dziećmi w trakcie osobistej styczności. Zdaniem skarżącego, utrzymywanie dziecka w trakcie realizacji osobistych kontaktów nie stanowi przesłanki wyłączającej przyznanie świadczenia wychowawczego bowiem okoliczność ta nie jest znana ustawie, a przy tym nie taki jest cel jej wprowadzenia, zgodnie z którym tzw. świadczenie "500 plus" powinno służyć częściowemu pokryciu kosztów wychowania dziecka, który to obowiązek w niniejszej sprawie w całości spoczywa na skarżącym - ojcu. Równocześnie skarżący stwierdził, że nie wie na jakiej podstawie organ II instancji ustalił wysokość przyznanego świadczenia na kwotę 250 zł i z jakiej podstawy prawnej miałoby to wynikać. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że matka dziecka nie realizuje kontaktów z dzieckiem w wymiarze odpowiadającym opiece sprawowanej przez skarżącego albowiem matka odbiera dzieci po szkole i przedszkolu w jednym tygodniu w czwartek o godzinie 1500, gdzie dzieci przebywają u niej do soboty do godziny 1000 to jest 1,5 dnia, a w drugim tygodniu w czwartek o godzinie 1500 do poniedziałku do godziny 800 kiedy to ma zawieść dzieci do przedszkola i szkoły i to jest 3,5 dnia. Więc w obrębie 14 dni dzieci przebywają u matki ok. 5 dni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego i przyznano mu to świadczenie w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Swoje decyzje organy administracyjne obu instancji oparły na treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1581 z późn. zm., zwanej dalej ustawą), przy czym organ I instancji uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia wymienionej w pkt 4 tego przepisu. Natomiast organ II instancji przyznał rację organowi I instancji stwierdzając jednak równocześnie, że skarżący spełnia przesłankę do przyznania wymienionego wyżej świadczenia opisaną w pkt 5 art. 8 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane w obu decyzjach stanowiska organów administracyjnych są błędne. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy:

"Art. 8.

2. Świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: (...)
3. sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka;
4. dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach."

Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy I Wydział Cywilny ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy ojcu B. N. (pkt II); uregulował kontakty D. N. z dziećmi (pkt III) i obowiązkiem utrzymania dzieci obciążył skarżącego z zastrzeżeniem, że matka będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci wtedy, kiedy będą one u niej przebywały (pkt IV).

Zdaniem Sądu, organ I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego wymienionej w pkt 4 art. 8 ust. 2 ustawy. Brzmienie pkt IV wyroku Sądu Okręgowego z dnia 8 lipca 2016 r. wyraźnie wskazuje, że to skarżący ponosi całkowite koszty utrzymania dzieci, a ich matka nie została zobowiązana przez Sąd Okręgowy do świadczenia alimentacyjnego na rzecz dzieci. Oceny tej nie zmienia zawarte w wyroku rozwodowym zastrzeżenie, że D. N. będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci tylko wtedy, kiedy będą one u niej przebywały w ramach realizacji ustalonych kontaktów. Nie sposób bowiem wymagać, aby to skarżący opłacał pobyt dzieci u ich matki (opłacał ich wyżywienie, czy uczestnictwo w wydarzeniach kulturalnych). Błędnie zatem organ I instancji przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy do przyznania świadczenia wychowawczego.

Nie ma również racji organ II instancji stwierdzając, że skarżący spełnia jedynie przesłankę do przyznania świadczenia opisaną w pkt 5 art. 8 ust. 2 ustawy. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Powyższe oznacza zatem, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Wbrew stanowisku organu II instancji Sąd Okręgowy w wyroku rozwodowym nie orzekł o opiece naprzemiennej (z opieką naprzemienną mamy bowiem do czynienia wtedy kiedy sąd w wyroku przyzna każdemu z rodziców prawo do sprawowania pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku) a jedynie uregulował kontakty D. N. z dziećmi, ustalając równocześnie miejsce ich pobytu przy skarżącym, na którego nałożono również obowiązek utrzymania dzieci. Z orzeczenia sądu powszechnego (wyroku rozwodowego nie zmienionego dotychczas przez sąd opiekuńczy w zakresie miejsca pobytu dzieci) nie wynika wprost pozostawanie dziecka skarżącego pod opieką naprzemienną obu rodziców, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy uzasadniająca przyznanie skarżącemu jedynie częściowego świadczenia wychowawczego.

Sąd podkreśla, że powyższe stanowisko Sądu znajduje pełne oparcie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17, który stwierdził: "Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "opieka naprzemienna" rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o której mowa art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195 ze zm., dalej jako "p.p.w.d.") powinna zostać ustanowiona w drodze orzeczenia sądu powszechnego, czy też istnienie takiej opieki można wyprowadzać z sytuacji faktycznej w której stosunki panujące pomiędzy rodzicami co do ich kontaktów z dzieckiem są przez nich samodzielnie i zgodnie uregulowane. Można obecnie stwierdzić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do powyższej kwestii zostało już utrwalone w kolejnych orzeczeniach (wyrok z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1046/17, wyrok z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17 i wyrok z dnia 22 sierpnia 2017r. I OSK 947/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to, w pełni podzielane także i przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie polega na przyjęciu, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu." "Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest zatem uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona." Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela.

W oparciu o ustalony i niebudzący wątpliwości stan sprawy – zdaniem Sądu - należy uznać, że skarżący spełnia warunki do przyznania pełnego świadczenia wychowawczego (w pełnej wysokości) na kolejne dziecko – M. N. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowiska organów obu instancji są błędne, a w związku z tym - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Zdanie Odrębne

sędziego WSA Janusza Kasprzyckiego do wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 101/18 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt. j.w., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko M. N. Nie zgadzam się bowiem z treścią orzeczenia Sądu.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Kwestią sporną w niniejszej sprawie administracyjnej, zakończonej kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem, była kwestia zakresu sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi z rozwiązanego przez rozwód małżeństwa skarżącego z ich matką, co ma znaczenie dla kwestii przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia wychowawczego na córkę M. U podstaw podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia legło, w mojej ocenie, całkowite błędne założenie, że w prawomocnym wyroku rozwodowym sąd powszechny nie orzekł o opiece naprzemiennej, a jedynie, jak to wyraził Sąd, "uregulował kontakty D. N. z dziećmi...".

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd także i w tej sprawie podziela tezę, że to z orzeczenia sądu powszechnego ma wynikać wprost, czy obojga rodzice lub który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem, czy dziećmi. Kwestia ta, jak podkreśla Sąd powołując się na orzeczenia innych sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. W sytuacji braku orzeczenia sądu nie można domniemywać tego rodzaju opieki, a organy administracji realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób opieka nad dziećmi jest faktycznie sprawowana przez rodziców. Przepis zaś art. 2 pkt 16 ustawy jako przepis szczególny musi być wykładany ściśle, nie jest dopuszczalna więc jego wykładnia rozszerzająca.

W odniesieniu do kwestii sprawowania tzw. opieki naprzemiennej - zwrócić należy uwagę na treść art. 5 ust. 2 z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej zwaną ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

W świetle jego treści, w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 - tego roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

Rodzina natomiast w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.(podkreślenie moje).

W związku z powyższym nieprawidłowa jest, w mojej ocenie, zaprezentowana przez Sąd wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, że "...pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r...".

Szczególną uwagę zwrócić natomiast należy, i to nie tylko na treść art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), ale i na jego umiejscowienie w systematyce.

Choć wydaje się to oczywiste, to podkreślić należy, że przepis ten dotyczy tylko małżonków w tym sensie, iż reguluje kwestie związane z władzą rodzicielską wskutek ustania małżeństwa rozwiązanego przez rozwód. Jak stanowią bowiem jego postanowienia, w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r.o.).

Kwestia "opieki naprzemiennej" nie jest więc tak oczywista jak zdaje się to postrzega Sąd także i w tej sprawie.

Nie ulega wszakże wątpliwości, że opieka nad dziećmi wchodzi w zakres wykonywania władzy rodzicielskiej. W nauce prawa rodzinnego przyjmuje się, że na treść władzy rodzicielskiej składają się: 1) piecza nad osobą dziecka, 2) zarząd majątkiem dziecka, 3) reprezentacja dziecka (A. Zieliński, Prawo rodzinne i opiekuńcze w zarysie, Warszawa 2011, s. 192 i n.). Podobnie pojęcie władzy rodzicielskiej definiuje orzecznictwo. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2000 r., sygn.. akt II CKN 761/00 (LEX nr 51982): "Władza rodzicielska, jak to wynika z całokształtu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zwłaszcza art. 95 § 1, art. 96 i art. 98 § 1, stanowi ogół obowiązków i praw względem dziecka mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów".(zob. G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pokrewieństwo i powinowactwo. Komentarz do art. 92, Lex 2014).

Ponadto przytaczany powyżej art. 58 § 1 k.r.o. używa jeszcze jednego sformułowania "utrzymywanie kontaktów z dzieckiem", które zostało rozwinięte w art. 113 - 1136 k.r.o., wchodzących w skład ogółu czynności, składających się na wykonywanie władzy rodzicielskiej. Podkreślić należy, "...że kontakty z dzieckiem są elementem władzy rodzicielskiej, gdyż trudno sobie wyobrazić wykonywanie władzy rodzicielskiej bez kontaktów z dzieckiem". Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 8 marca 2006 r., sygn. akt III CZP 98/2005 (OSNC 2006, nr 10, poz. 158) stwierdził, że: " władza rodzicielska, ze względu na swój charakter, wykazuje jako prawo podmiotowe szczególne cechy. Jej zasadniczą właściwość stanowi to, że jej atrybuty są zarazem obowiązkiem rodziców, podstawowym zaś celem jest funkcja ochronna względem dziecka. Zaspokajanie naturalnej i podstawowej potrzeby dziecka styczności z rodzicami stanowi element starań rodziców o sprawy dziecka (pieczy)...Utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem, warunkujące prawidłowość działań wychowawczych jest więc niezbędne dla właściwego wykonywania władzy rodzicielskiej" (tak J. Ignaczewski, Komentarz do spraw o kontakty z dzieckiem, LexisNexis 2011).

W takim razie Sąd kontrolujący zgodność z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć, powinien ocenić, odnosząc się do wskazanych przez skarżącego okoliczności sprawowania tylko przez niego opieki nad małoletnimi dziećmi, czy i dlaczego prawidłowe jest bądź nie stanowisko organów i czy twierdzenia skarżącego są bądź nie są trafne.

Z uzasadnienia orzeczenia Sądu wynika, że organ I instancji błędnie przyjął, iż skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, określonej w pkt 4 ust. 2 art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. że Sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W tym zakresie Sąd stwierdził, bowiem że z orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia 8 lipca 2016 r. wynika wyraźnie, że to skarżący ponosi całkowite koszty utrzymania dzieci, a ich matka nie została zobowiązana do świadczenia alimentacyjnego. Zdaniem Sądu nie zmienia tego stanowiska nawet zastrzeżenia, że matka będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci tylko wtedy, kiedy będą u niej przebywały. Sąd nie podzielił też racji SKO, że skarżący spełnia jedynie przesłankę do przyznania z pkt 5 ust. 2 art. 8 ustawy, tj., że dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach.

W kontekście powyższego podnieść należy, że trafnie stwierdza WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/16, że: "Istotne jest bowiem, że aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną organy powinny podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich. Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres..."

W rozpoznawanej sprawie Sąd "lansuje" niestety tezę, że skoro sąd powszechny wprost nie orzekł o sprawowaniu opieki naprzemienną, to z taką już na pewno nie mamy w sprawie do czynienia.

Powtórzyć zatem należy dobitnie tezę, która wykształciła się w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1460/16, WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/16, czy), że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Skoro określenie "naprzemiennej opieki" pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r., to trudno też wymagać od rodziców, by dysponowali oni bezwzględnie orzeczeniem o "naprzemiennej opiece" nie tylko przed tą datą, jak i w okresie obowiązywania ustawy.

Nie znajduje też ani racjonalnego, ani tym bardziej prawnego uzasadnienia pogląd, który niestety podziela Sąd orzekający w tej sprawie, że w tej kwestii orzekające organy w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego nie mają obowiązku ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej. Podkreślić należy z całą stanowczością, że taka wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest wykładnią contra legem. Obowiązek ten wynika bowiem wprost z treści art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierające to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Dodać także należy, że również i inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero wtedy, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. Art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami.

Kwestii tych zdaje się w ogóle nie dostrzegać orzekający Sąd. Nadto w ogóle nie zauważa okoliczności, która nie jest bez znaczenia w tej sprawie, mianowicie, że wprost z orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia 8 lipca 2016 r. wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron sąd powierza obydwojgu rodzicom (vide pkt II sentencji wyroku).

Sąd uwzględniając skargę podziela argumentację skarżącego o decydującym znaczeniu orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie opieki naprzemiennej w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz, że skoro miejsce zamieszkania sąd ustalił u jednego z rodziców, to tylko on sprawuje opiekę nad dzieckiem, czy też dziećmi. Argumentacja taka nie jest niestety przekonywująca. Nie chodzi wszakże tutaj o kwestie miejsca zamieszkania. Wywodzenie, że wskazane przez sąd powszechny miejsce zamieszkania upoważnia już do automatycznego, bez wyjaśnienia tej kwestii, stwierdzenia, iż to ten z rodziców z którym dziecko ma wspólne stałe miejsce zamieszkania sprawuje nad nim opiekę, jest nieuprawnione. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 459, zwanej dalej w skrócie - k.c.), możliwe jest tylko jedno miejsce zamieszkania. Wyklucza to więc wskazanie w wyroku rozwodowym dwóch miejsc zamieszkania. Nie można bowiem pomijać postanowień art. 26 § 2 k.c., w myśl którego, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Tak więc samo określenie tożsamego miejsca zamieszkania (czy jato wyrzekł sąd miejsce stałego pobytu) z jednym z rodziców nie determinuje samo przez się stwierdzenia, że to ten z rodziców z pewnością sprawuje nad dzieckiem pieczę.

Powtórnie podkreślić zatem należy, że to organy powinny w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalić, przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, kto – matka, czy też skarżący - sprawuje opiekę nad dziećmi.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenia w tym względzie, jak i prawidłowa wykładnia w szczególności przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci mają znaczenie dla prawidłowości przyznania żądanego świadczenia. Wiąże się to bowiem z uznaniem, czy wszystkie z wymienionych we wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2017 r. dzieci (M. i M.) rzeczywiście należy zaliczyć do obecnej rodziny skarżącego w świetle postanowień ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a co za tym idzie, które z nich jest pierwszym, a które drugim dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy.

W mojej ocenie, Sąd nie dokonał więc należytej oceny, przede wszystkim zgodności z prawem procesowym wydanych w tej sprawie decyzji, którego naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, gdyż błędna i nie mająca żadnego, ani prawnego, ani racjonalnego, nie mówiąc już sprawiedliwego uzasadnienia, wykładnia przepisów prawa materialnego, przysłoniła mu te, także zasadnicze dla oceny podjętego orzeczenia kwestie. Wydane przez Sąd orzeczenie zapadło więc przedwcześnie.

Z powyższych powodów, uznałem za konieczne wyrazić odrębny pogląd i złożyć zdanie odrębne.

Kraków, dnia 2 maja 2018 r.