Uzasadnienie
Sygn. III SA/Kr 1019/05
Decyzją z dnia 31 maja 2005 r (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., D. K., P. G., H. G. i A. G., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r znak [...] i [...] w przedmiocie rozgraniczenia i morzenia postępowania o rozgraniczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 34 ust.1 i 2 oraz 33 ust. 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. t.j. 2000 r Nr 100, poz.1086 z późn. zm.)
Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Na wniosek J. R. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...].2003 r wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości J.R. stanowiącej działkę [...] obj.KW [...] położoną w [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki ewidencyjne [...] obj. KW [...], [...] obj. [...] oraz dz. ewid. [...] i [...] objętymi KW [...]
Rozpatrując sprawę po raz trzeci Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzja z dnia [...] 2005 r orzekł o:
- 1. Rozgraniczeniu działki [...] obj. KW [...] z nieruchomością stanowiącą działki ewid. [...] i [...] obj. KW [...]
- 2. Umorzeniu postępowania o rozgraniczenie działki [...] z nieruchomościami stanowiącymi działki ewid. [...] obj. KW [...] i [...] obj. KW [...] oraz
- 3. O przekazaniu w tym zakresie,, akt sprawy do Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny, odnośnie rozgraniczenia, o którym mowa w p.2 niniejszej decyzji ‘’.
Organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia działki J. R. Nr [...] od działek [...] i [...] stanowiących nieruchomość obj. [...] (pkt 1 decyzji), przyjął protokół graniczny z dnia [...] 2003 r.Z protokołu tego wynikało, że,, na rozprawę graniczną ‘’ stawił się tylko J. R., a nie stawiły się pozostałe strony prawidłowo zawiadomione, które nie usprawiedliwiły swej nieobecności, a zatem czynności rozgraniczeniowe mogły być dokonane. Organ oparł się na zawartym w protokole stwierdzeniu geodety, że w oparciu o ustalone bezspornie punkty graniczne wykonano w obecności stron stabilizację za pomocą rur żelaznych o przekroju, 50 mm i długości 0,7 m, a granicę ustalono w oparciu o mapę ewidencji gruntów.Zdaniem organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej poprzednio decyzji z dnia [...] 2005 r uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2004 r umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe względem wszystkich działek, zajęło stanowisko, ze,, organ I instancji powinien był rozstrzygnąć decyzją o rozgraniczaniu działki [...] z działkami [...] i [...] ‘’.
Uzasadniając rozstrzygniecie zawarte w punktach 2 i 3 swej decyzji z dnia [...] 2005 r Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że,, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej ’’ rozgraniczającej nieruchomość stanowiącą działkę ewid. [...] od nieruchomości stanowiących działki [...] i [...]. W tym zakresie odwołał się organ I instancji, do kolejnego protokołu granicznego z dnia [...] 2003 r,w którym stwierdzono, że strony nie zawarły ugody, ani też nie złożyły zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic. Przyjął organ I instancji ustalenie, że punkty graniczne zastabilizowane na granicy według mapy ewidencyjnej nie odpowiadają istniejącej na granicy wyznaczonej ogrodzeniem z siatki metalowej.Przyjęto, że,, zachodzą rozbieżności między mapą katastralną a mapą ewidencji gruntów ‘’.
Zdaniem organu I instancji, z powyższych względów nie jest możliwe rozgraniczenie działki [...] od działki [...] i [...] w świetle art. 34 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.
Odwołanie od tej decyzji,, w całości ‘’ złożyli M. G., D. K., P. G., H. G. i A. G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym dokonano z naruszeniem przepisów.Zarzucono, ze [...] 2003 r padał ulewny deszcz i geodeta nie mógł dokonywać dokładnie pomiaru i odnotowywać danych jak też sporządzić dane. M. G. podnosiła nadto, że w toku czynności zgłosiła się z upoważnieniem od męża, które zostało zignorowane i nie wyrażała zgody na dokonywany przebieg granicy, a okoliczności tych nie odzwierciedla protokół. Podnoszono, że protokół sporządzono nie na gruncie, tylko w domu.
W odniesieniu do czynności na gruncie w dniu [...]. 2003 r zarzucono, że ponieważ zastabilizowane według mapy ewidencyjnej punkty, nie odpowiadają granicy na gruncie, odwołujący się nie wyrazili zgody na przebieg granicy. Wskazano na rozbieżność między pkt 4 i 6 protokołu z tej daty. Zdaniem odwołujących się prawidłowy przebieg granicy odzwierciedla mapa w sprawie Ns [...] o uwłaszczenie.
Rozpatrując odwołalnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja,, zawiera szereg błędów i uchybień skutkujących koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji’’
Kolegium z powołaniem na przepis art. 62 kpa zajęło stanowisko, że zaskarżoną decyzją organ I instancji rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne, gdyż nie zachodziły łącznie przesłanki identycznego stanu faktycznego, identycznej podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu. Wskazano, że odrębną sprawę stanowiła sprawa rozstrzygająca o rozgraniczeniu, a odrębną sprawa,w której orzeczono o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego, tym bardziej, że,, każda z tych spraw posiada odrębny tryb wnoszenia środków odwoławczych ‘’.Zdaniem Kolegium Odwoławczego już ta okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wydać dwie odrębne decyzje, jedną w sprawie rozgraniczenia, a drugą w sprawie umorzenia postępowania.
Nadto organ odwoławczy odniósł się do zaskarżonej decyzji w części, w której rozstrzygała o rozgraniczeniu działek [...] z działkami [...] i [...] obj. KW [...].Wskazano, że stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia protokół graniczny z dnia [...].2003, zawiera informacje sprzeczne, a organ właściwy do wydania decyzji nie spowodował ich uzupełnienia i poprawy, do czego obliguje art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano, że z treści tego protokołu wynika, ze jeszcze przed jego podpisaniem stawiła się M.G., lecz protokół nie wyjaśnia dlaczego geodeta nie traktował jej jako strony, i z jakich przyczyn odmówiła podpisania protokołu.
W odniesieniu do protokołu granicznego z [...]. 2003 r,w oparciu o który organ I instancji przyjął, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i przekazania z urzędu sprawy sądowi (art. 34 ust.1 i 2), wskazano na sprzeczność zapisów protokołu, wg. których (p. 4) wynika, że M. M. G. i A. G. stawili się, a wg. pkt b, że te same osoby mimo prawidłowego wezwania nie stawiły się, co dokument czyni niewiarygodnym.
Zdaniem organu odwoławczego, sporządzone przez geodetę dokumenty nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych i konieczne jest przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic od nowa, wraz ze sporządzeniem poprawnego protokołu, przy zachowaniu wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J.R..Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący podniósł, że uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005r orzekającą o rozgraniczeniu jego nieruchomości stanowiącej działkę [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działki [...] i [...], Kolegium doszukało się usterek w protokołach granicznych, których nie podnosiło w swej poprzedniej decyzji z dnia [...] 2005 r ([...]), w której uchyliło zaskarżoną wówczas decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2004 r, orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką [...], a w/w działkami oraz działkami [...] i [...]Konieczność wykonania w trybie administracyjnym po raz trzeci rozgraniczenia skarżący uznał za niezgodną z prawem administracyjnym i absurdalną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji,, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że decyzją z dnia 18 stycznia 2005 r uchyliło po rozpatrzeniu odwołania J. R. decyzję organu I instancji z [...].2004 r, którą umorzył postępowanie o rozgraniczenie jego działki [...] ze wszystkimi wskazanymi wnioskiem działkami. Przyczynę uchylenia stanowiło stwierdzenie, że organ I instancji nie uzasadnił swego stanowiska, a w szczególności nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie uwzględnił ustaleń z protokołu granicznego z [...] 2003 r. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że wbrew stanowisku organu I instancji, nie wyraził poglądu - jak to zarzuca skarżący - że granica pomiędzy działką [...] a działką [...] i [...] winna być zatwierdzona, ze względu na to,, że jedna ze stron nie była obecna w toku czynności rozgraniczeniowych ‘’.
Na rozprawie dnia 5 grudnia 2006 r skarżący J. R. sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005r,, w tej części w której uchyla decyzję organu I instancji orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości ‘’.
Wyjaśnił zarazem, że swoją skargą nie obejmował decyzji SKO tej części, w której orzeka o uchyleniu decyzji Burmistrza orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.Kontrola administracji publicznej, jak to stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a – Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżonej w części w jakiej uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r, orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości skarżącego J.R. stanowiącej działkę ewid. [...] obj. KW [...] z nieruchomością stanowiąca działki [...] i [...] obj. [...], prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisami art. 31 ust.4 i art. 33 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz. U. z 2005 r Nr 240, poz. 2027) ustalenie - w postępowaniu administracyjnym - przebiegu granic nieruchomości sąsiednich następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej (art.31 ust.4), albo w formie decyzji administracyjnej (art.33 ust.1).
Ten ostatni przepis stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.
Kwestionowanie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust.1 ustawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3, w myśl którego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dnia od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (oczywiście sądowi powszechnemu). W świetle powyższej regulacji decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art.16 § 1 kpa, tj. takiej od której nie służy odwołanie, w administracyjnym toku instancji.
Od decyzji o rozgraniczeniu nie służy odwołanie. Taki charakter ma rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005r znak [...] i [...].W uzasadnieniu tej decyzji (ostatni akapit) zawarto zgodnie z art.33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pouczenie, o prawie strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu, do żądania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji przekazania sprawy Sądowi. Niedopuszczalność odwołania od decyzji rozgraniczającej nieruchomości potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2003.05.22 sygn. II SA 2678/01 Lex Nr 148847, czy z 1999.09.29 II SA 1580/99 Lex Nr 46210). Niedopuszczalność odwołania, nie wyłącza możliwości żądania w trybie administracyjnym, w drodze tzw. postępowań nadzwyczajnych stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozgraniczeniu czy wznowienia postępowania zakończonego decyzją orzekająca o rozgraniczeniu.
Jednakże przedmiotem sprawy zakończonej decyzją SKO w zaskarżonej jej części nie było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w trybie postępowania nadzwyczajnego, lecz odwołanie od rozgraniczenia nieruchomości decyzją.
Stosownie do przepisu art.145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w świetle przepisów art.17 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 6 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa jest organem wyższego stopnia względem decyzji wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w I instancji, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Złożone zatem przez M.G., dział. im. A. G., mał. D. K. dział. przez matkę S. K., małoletnich P.G. i P. G. (pominiętego w sentencji) działających przez ojca L.G., oraz przez H.G. odwołanie, od,, całości ‘’ decyzji z dnia [...] 2005 r,w części w jakiej zaskarżało rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1-szym tej decyzji było niedopuszczalne. Właściwym zatem rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być oparte na przepisie art.134 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], wobec ostatecznego charakteru tej decyzji i przewidzianego art.33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne trybu jej weryfikacji przed sądem powszechnym.
Rozpatrując merytorycznie to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy o właściwości rzeczowej tego organu jako organu odwoławczego,a zatem zaskarżona decyzja wydana została w warunkach nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w tej części w jakiej rozstrzyga o odwołaniu od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości zawartej w punkcie 1- szym decyzji z dnia 22 lutego 2005 r.
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzją z dnia [...] 2005 r Burmistrz Miasta i Gminy [...]rozstrzygnął o dwóch sprawach: rozgraniczenia między nieruchomością (dz. [...]) skarżącego a nieruchomością A. G. obj. KW [...] stanowiącą działki [...] i [...] oraz w sprawie wniosku J. R. o rozgraniczenie jego nieruchomości (dz. [...]) z innymi nieruchomościami, a to dz. [...] (obj. [...] własności H. G., oraz dz. [...] (obj. [...]) stanowiącą współwłasność małoletnich P. i P. G., H. G., mał D. K. oraz A. i M. G. – umarzając w tym zakresie postępowanie i przekazując sprawę sądowi.
Odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i 3 decyzji było dopuszczalne, co wyjaśniła uchwała 5 sędziów NSA z dnia 2003.05.19 OPK 31/02 (ONSA 2003 /4/122), a rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.SKO, uchylającego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] w punkcie 2 i 3 w uwzględnieniu odwołania zainteresowanych i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skarżący J.R. nie zaskarża, jak to wyjaśnił przed sądem.
Zgodnie z przepisem art.62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. To tzw. współuczestnictwo formalne, nie zmienia faktu, że w postępowaniu łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw, które kończą się wydaniem odrębnych decyzji. Tym bardziej wydaniem odrębnych decyzji, kończą się sprawy, w których nie ma nawet przesłanek do prowadzenia postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony.
W odniesieniu do postępowania rozgraniczeniowego o wielości stron, decyduje liczba nieruchomości - t.j. gruntów stanowiących odrębny przedmiot własności (współwłasności), z którymi ma być rozgraniczona nieruchomość wnioskodawcy. Każda z granicznych nieruchomości może być przedmiotem własności (współwłasności) różnych osób. Tylko wówczas, gdyby względem wszystkich sąsiednich nieruchomości (w skład, których wchodzą poszczególne działki), prawo własności (współwłasności) przysługiwało tym samym osobom, spełniona była by przewidziana art. 62 kpa pierwsza przesłanka współuczestnictwa formalnego - tego samego stanu faktycznego.
Zarazem jednak, jak wskazano w literaturze (Por. KPA – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd.3 2006 C.H. Beck, str. 310), tylko rozpoznanie jednej sprawy w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych ze względów na wielość stron, może dawać podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nie daje takiej podstawy sytuacja odwrotna - jak w sprawie. W istocie bowiem decyzją jednolitą co do daty i oznaczenia Burmistrz Miasta [...] Sąd rozstrzygnął w co najmniej dwóch sprawach, przy czym rozstrzygnięcia co do tych spraw zawarte są w wyodrębnionych częściach decyzji - pkt 1 dotyczy decyzji rozgraniczającej nieruchomości.
Z powyższych względów dostrzeżone przez SKO uchybienie procesowe nie dawało podstaw do objęcia zaskarżoną decyzją także pkt 1 decyzji organu I instancji, a w szczególności do uchylenia decyzji w tej części z przyczyn już wskazanych.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu w punkcie 1-szym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2005 r ma ten skutek, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w odpowiedniej formie rozstrzygnąć w przedmiocie kwestii dopuszczalności odwołania złożonego przez zainteresowanych w sprawie od decyzji Burmistrza zawartej w punkcie 1-szym decyzji z dnia [...] 2005 r.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania odpowiadających złożonemu wpisowi od skargi oparto na przepisie art. 200 i 209 powołanej ustawy.