Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1022/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak BP.500.143.2021.1103.ML6.210829 Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 kwietnia 2021 r. nakładającej na L. J. (dalej: "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej: "u.t.d."), lp. 1.5, lp. 2.12, lp. 5.17, lp. 5.17.2., lp. 5.18.1., lp. 5.18.2, lp. 5.19 oraz lp. 5.19 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 13, art. 25, art. 31b, art. 31d, art. 31e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1412 ze zm., dalej: "u.c.p.k.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. skarżący został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d., w tym także dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. W piśmie wymieniono dokumenty, które skarżący ma przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli oraz wskazano, że kontrola rozpocznie się w dniu 11 stycznia 2021 r.

Z pisma Urzędu Miejskiego w A. Wydział Inwestycji i Drogownictwa wynika, że skarżącemu zostały udzielone następujące zezwolenia: nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej A. – T. – A. Z informacji z dnia 4 stycznia 2021 r. przekazanej Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w Krakowie przez Starostwo Powiatowe w W. wynika, że skarżący posiada następujące uprawnienia: na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego osób nr [...] udzielone w dniu 28 lipca 2017 r. na czas nieoznaczony; licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną w dniu 24 sierpnia 2017 r. ważną do 24 sierpnia 2067 r.; zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii T. – A. – W.; zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii A. – I. – W.; zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii R. – A. – W. Z informacji z dnia 21 grudnia 2020 r. Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu wynika, że skarżący posiada 6 zezwoleń o numerach: [...] linia A. – B. (zgłoszono 12 pojazdów/1 pojazd niezbędny do obsługi linii); [...] linia A. – B. (zgłoszono 12 pojazdów/1 pojazd niezbędny do obsługi linii); [...] linia A. – B. (zgłoszono 12 pojazdów/1 pojazd niezbędny do obsługi linii); [...] linia B. – K. (zgłoszono 12 pojazdów/2 pojazdy niezbędne do obsługi linii); [...] linia A. – B. (zgłoszono 12 pojazdów/ 7 pojazdów niezbędnych do obsługi linii); [...] linia A. – B. (zgłoszono 12 pojazdów/3 pojazdy niezbędne do obsługi linii).

W toku kontroli skarżący przedstawił wymagane dokumenty m. in. aktualną listę pojazdów, umowy dzierżawy, dokumenty pojazdów, wykaz pracowników na dzień kontroli: J. B., W. G., M. J., M. K., M. K., M. M., V. S., Z. S., O. Z. (9 osób) oraz wykaz pracowników w okresie objętym kontrolą: J. B., W. G., S. G., M. J., M. K., M. K., K. M., M. M., V. S., Z. S., H. T., O. Z., Ł. Z. (13 osób). Pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę byli: J. B., S. G., M. J., K. M., Z. S., Ł. Z. Na podstawie umów cywilnoprawnych: W. G., M. K., M. K., M. M., V. S., H. T., O. Z. W aktach znajdują się raporty harmonogramu pracy kierowców za rok 2020: Ł. Z., S. G., M. K., Z. S., M. K., W. G., J. B., M. J., H. T., K. M., M. M., L. J., V. S. W aktach znajduje się też ewidencja czasu pracy kierowcy: Ł. Z., S. G., M. K., V. S., L. J., M. M., K. M., H. T., M. J., J. B., W. G., M. K., Z. S. Przedłożono również Indywidualne karty ewidencji nieobecności pracowników: Z. S., M. K., W. G., J. B., M. J., H. T., K. M., M. M., L. J., V. S., M. K., S. G., Ł. Z. W protokole kontroli wskazano następujące naruszenia:

1. - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i 8 u.t.d. – w postaci wykonywania przewozu niezgłoszonymi pojazdami o nr rej. [...], [...], [...], [...];
2. - brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy – za każdego kierowcę w odniesieniu do zatrzymanych do kontroli kierowców: G. Z. ([...]); Z. K. ([...]); J. S. ([...]); K. K. ([...], [...]; [...]);
3. - skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin: 1) o czas do mniej niż 10 minut, 2) o czas od 10 minut do mniej niż 20 minut, 3) o czas od 20 minut. W odniesieniu do kierowców: M. K. (łącznie 65 dni, kiedy kierowca odebrał tylko 15 minut przerwy); V. S. (łącznie 84 dni, kiedy kierowca odebrał tylko 15 minut przerwy zamiast 30); M. M. (łącznie 73 dni); H. T. (łącznie 75 dni); W. G. (łącznie: 33 dni); M. K. (łącznie 15 dni);
4. - skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin: 1) o czas do mniej niż 15 minut;
5. 2) o czas od 15 minut do mniej niż 25 minut;
6. 3) o czas od 25 minut. W odniesieniu do M. K. (łącznie 12 dni), V. S. (łącznie 17 dni); M. M. (łącznie: 3 dni);
7. - nieprowadzenie ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 25 ust. 1 u art. 26d ust. 1 i 2 u.c.p.k. za kierowców: G. Z. ([...]); Z. K. ([...]); J. S. ([...]); K. K. [...], [...]; [...]);
8. - fałszowanie ewidencji czasu pracy lub odmowa jej udostępnienia kontrolerom: w odniesieniu do W. G., który według ewidencji przedstawionej przez skarżącego w dniu 16 października 2020 r. miał dzień wolny, tymczasem w tym dniu został poddany kontroli drogowej, z której sporządzono protokół: [...] oraz w odniesieniu do O. Z. – według ewidencji przedstawionej przez skarżącego w dniu 29 czerwca 2020 r. pozostawał nieaktywny, podczas gdy w tym dniu został zatrzymany do kontroli, podczas wykonywania przewozu dla skarżącego (protokół numer: [...]);
9. - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który korzysta z prawa jazdy, które jest uszkodzone lub nieczytelne lub niezgodne ze wspólnym wzorem w odniesieniu do kierowców: M. K., V. S., O. Z. W protokole kontroli zastrzeżono, że ewentualne uwagi skarżącego zostaną wniesione po zapoznaniu się z treścią protokołu.

Pismem z dnia 4 marca 2021 r. skarżący podniósł, że przedstawiony w czasie kontroli wykaz pojazdów był prawidłowy. W czasie, który zbiegł się z czasem kontroli, skarżący dokonał zmian w wykazie pojazdów, mieszcząc się w terminie określonym w art. 14 ust. 1 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu braku harmonogramów dla kierowców, skarżący wskazał, że G. Z. wykonuje pracę na rzecz skarżącego, jak i na rzecz B. spółka jawna, a w dniu 7 października 2020 r. nie wykonywał pracy na rzecz skarżącego; najpewniej zatem w czasie kontroli kierowca okazał błędne zezwolenie; podobnie Z. K. Natomiast kierowcy J. S. i K. K. są pracownikami B. spółka jawna, a nie skarżącego. Mogli wykonywać kursy uzupełniając ewentualne braki kadrowe.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W decyzji wskazano, że kwota obliczona za stwierdzone naruszenia wynosiła 74350 zł, ale została ograniczona do 15000 zł ze względu na treść art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyjął wyjaśnienia strony dotyczące braku zgłoszenia pojazdów do zezwolenia w celu wykonywania zawodu przewoźnika drogowego nr 008/2017. Organ ustalił, że pojazdem [...] (wcześniej [...]) wykonano przewozy regularne osób na rzecz skarżącego w dniach 20 czerwca 2020 r., 2 września 2020 r., 7 października 2020 r. Przewozy wykonywał kierowca K. K. Pojazd nie został zatem w terminie 28 dni (od pierwszej kontroli 20.06.2020 r.) zgłoszony do zezwolenia. Podobne sytuacje miały miejsce w odniesieniu do pojazdu [...] kierowanego przez Z. K. oraz M. M. W pozostałych wypadkach organ stwierdził, że z racji braku obowiązku kierowcy prowadzenia ewidencji pojazdów, nie jest w stanie stwierdzić, czy dokonano zgłoszeń w terminie.

Dalej organ wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 7 października 2020 r. niepodważalnie wynika, że kierowca Z. K. wykonywał przewozy na rzecz skarżącego. W ocenie organu nie jest możliwe, aby kierowca popełnił jednocześnie tyle błędów: wadliwie oznakował pojazd, okazał niewłaściwy wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz wadliwe zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wraz z rozkładem jazdy. Ponadto przejazd był wykonywany zgodnie z okazanym rozkładem jazdy, a kierowca nie zgłosił uwag do protokołu kontroli. W odniesieniu do kierowcy G. Z., A. Z. stwierdził, że wykonywali oni przewóz dla B. spółka jawna. W odniesieniu do kierowców J. S. i K. K. organ podniósł, że ustawodawca nie określa obowiązków związanych z harmonogramem czasy pracy kierowców w zależności od tego, czy wykonują oni przewozy stale, czy incydentalnie, a zatem w stosunku do tych kierowców skarżący winien był przedstawić harmonogram pracy.

W decyzji wskazano następujące naruszenia wraz karą pieniężną wyliczoną za ich popełnienie:

1. - zał. nr 3, lp. 1.5. – niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i 8 u.t.d. w wymaganym terminie- za każdą zmianę – 800 zł;
2. - zał. nr 3 lp. 2.12. brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy – za każdego kierowcę – 6000 zł (3x2000zł);
3. - zał. nr 3 lp. 5.17.1, 5.17.2 skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin: 1) o czas do mniej niż 10 minut, 2) o czas od 10 minut do mniej niż 20 minut, 3) o czas od 20 minut- 51750 zł (345x50 + 345x100);
4. - zał. nr 3 lp. 5.18.1., 5.18.2. skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin: 1) o czas do mniej niż 15 minut;
5. 2) o czas od 15 minut do mniej niż 25 minut;
6. 3) o czas od 25 minut- 4800 zł (32x 50 + 32 x 100);
7. - zał. nr 3 lp. 5.19. nieprowadzenie ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 25 ust. 1 i art. 26d ust. 1 i 2 u.c.p.k. za każdego kierowcę – za Z. K., J. S., K. K. - 3000 zł (3x1000 zł);
8. - zał. nr 3 lp. 5.21 fałszowanie ewidencji czasu pracy lub odmowa udostępniania jej kontrolerom W. G. (16.10.2020 r.)- 8000 zł.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek faktycznych prowadzących do ukarania przedsiębiorcy za wskazane w decyzji naruszenia została zbadana wadliwie;
2. - naruszenie art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
3. - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
4. - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego;
5. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych, poprzez przyjęcie, że skarżący swoim zaniedbaniem naruszył przepis sankcjonowany z lp. 2.12 załącznika nr 3 u.t.d., bowiem zasadnicza w tej sprawie kwestia spełnienia przesłanek faktycznych została ustalona wadliwie;
6. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia polegającego na "braku harmonogramów", a mającego polegać na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;
7. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31b u.c.p.k.;
8. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia art. 31b u.c.p.k., a jedynie przytoczenie treści przepisu;
9. - naruszenie prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.17, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wyliczenie kary pieniężnej za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy;
10. - naruszenie prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.18 poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wyliczenie kary pieniężnej za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy;
11. - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.21 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nigdy przewozów dla skarżącego nie wykonywał M. M. Podniósł, że skoro z protokołów wynika nieprawdziwość twierdzeń, nie korzystają one z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że harmonogramy czasu pracy kierowcy są jedynie planami pracy, które nie zawsze muszą się zaktualizować. Wykonywanie pracy niezgodnie z harmonogramami może wynikać z konieczności zastępowania innych kierowców. Skarżący zarzucił organowi błędne wyliczenie kary za skrócenie czasu przerwy dla kierowców. Skarżący wyjaśnił w odniesieniu do zarzutu nieprowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców, że kierując w trakcie kontroli żądania do strony dotyczące przedłożenia dokumentów organ formułował je w sposób niedostatecznie precyzyjny.

Odnosząc się do zarzutu fałszowania ewidencji czasu pracy kierowcy, skarżący podniósł, że jednostkowa niezgodność dotycząca jednego dnia – 16 października 2010 r. i jednego kierowcy W. G., była wynikiem pomyłki lub niedopatrzenia, a nie celowego podrobienia dokumentu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania od organu.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 kwietnia 2021 r. Organ II instancji wskazał, że naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej w postaci papierowej zostały popełnione w odniesieniu do trzech pojazdów: [...], [...], [...], a zatem kara pieniężna wynosi 2400 zł, a nie jak przyjął organ I instancji 800. Mając na względzie treść art. 139 k.p.a. organ uznał, że zasadne jest utrzymanie kary w wysokości 800 zł. W ocenie organu II instancji zasadnie organ ustalił karę za brak harmonogramu kierowców w wysokości 6000 zł (3x2000 zł) za kierowców Z. K., J. S., K. K. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu organ wskazał, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej wskazano bowiem kierowcę M. M., zamiast M. M. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń przyjętych w protokołach kontroli drogowej i wskazał, że stanowią one dokumenty urzędowe korzystające z domniemania prawdziwości treści.

W ocenie organu brak był podstaw do przesłuchania kierowców, ponieważ nie pozostały żadne okoliczności wymagające wyjaśnienia. Organ podniósł, że skarżący nie przedłożył harmonogramów pracy, ani ewidencji czasu pracy dla kierowców: Z. K., J. S., K. K. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 c u.t.d.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek faktycznych prowadzących do ukarania przedsiębiorcy za wskazane w decyzji naruszenia została zbadana wadliwie;
2. - naruszenie art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
3. - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
4. - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego;
5. - naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony;
6. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia polegającego na "braku harmonogramów", a mającego polegać na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;
7. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31e u.c.p.k.;
8. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31b u.c.p.k.;
9. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia art. 31b u.c.p.k., a jedynie przytoczenie treści przepisu;
10. - naruszenie prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.17 poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wyliczenie kary pieniężnej za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy;
11. - naruszenie prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.18 poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wyliczenie kary pieniężnej za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy;
12. - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 5.21 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.

W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 2 zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3).

Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych (ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 92a ust. 5 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć: 1) 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

1. 2) 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
2. 3) 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
3. 4) 30 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
4. 5) 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
5. 6) 100 000 złotych - dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób.

Jak stanowi art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, a popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9.

Sąd podziela podniesione w skardze zarzuty wadliwego obliczenia przez organ I i II instancji kary pieniężnej za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin oraz gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin. Zgodnie z art. 31b ust. 1 u.c.p.k. kierowcy mają obowiązek wykorzystać przerwę przeznaczoną na odpoczynek w wymiarze nie krótszym niż 30 minut, w przypadku gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu wynosi od 6 do 8 godzin, oraz w wymiarze nie krótszym niż 45 minut w przypadku, gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu przekracza 8 godzin. Przerwa ta nie może być odebrana przed rozpoczęciem lub po zakończeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Przerwy, o których mowa w ust. 1, mogą być dzielone na okresy krótsze trwające co najmniej 15 minut każdy, które są wykorzystywane zgodnie z obowiązującym kierowcę rozkładem jazdy (ust. 2). Przerwy, o których mowa w ust. 1, zawierają w sobie przerwę w pracy trwającą 15 minut, którą kierujący ma obowiązek odbyć, jeżeli dobowy wymiar czasu pracy kierowcy wynosi co najmniej 6 godzin zgodnie z art. 6 ust. 3 (ust. 3 powołanego przepisu).

Zgodnie z lp. 5.17 załącznika numer 3 u.t.d. za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin przewidziano następujące kary pieniężne: 1) o czas mniejszy niż 10 minut – 50 zł;

1. 2) o czas od 10 minut do mniej niż 20 minut – 100 zł oraz 3) o czas od 20 minut – 150 zł. Zgodnie z lp. 5.18 załącznika nr 3 za skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin przewidziano następujące kary pieniężne: 1) o czas mniejszy niż 15 minut – 50 zł;

1. 2) o czas od 15 minut do mniej niż 25 minut – 100 zł oraz 3) o czas od 25 minut – 150 zł.

Organy I i II instancji ustaliły, że wskazani w decyzji kierowcy odebrali jedynie 15 minutowe przerwy, a kolejne były krótsze niż 15 minut, a zatem dokonały sumowania naruszenia określonego w lp. 5.17 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 u.t.d. W ten sam sposób organy obliczyły karę za naruszenie przez skarżącego obowiązkowej przerwy w pracy, gdy czas pracy przekracza 9 godzin, dokonując sumowania kary określonej w lp. 5.18 pkt 1 oraz 2 załącznika nr 3 u.t.d.

W ocenie Sądu sumowanie kar określonych w różnych punktach tego samego naruszenia jest niedopuszczalne. Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2022 r., II SA/Lu 19/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 163/22, CBOSA), że w przypadku sumowania tych kar dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne i niedyskryminujące. Przedmiotowego sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienie skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń.

Naruszenie prawa materialnego przez organ I i II instancji nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji, ponieważ kara nałożona na skarżącego została ograniczona do 15 000 zł, tymczasem za samo skrócenie przerwy w pracy w przypadku gdy czas pracy kierowcy wynosi od 6 do 9 godzin oraz powyżej 9 godzin, prawidłowo obliczona kara wynosi 37700 zł, a zatem znacznie przekracza kwotę 15 000 zł kary nałożonej zaskarżoną decyzją. W rezultacie popełnione przez organ I i II instancji błędy nie miały wpływu na treść decyzji. Z tych to powodów Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Odnosząc się do naruszenia art. 31e u.c.p.r. oraz lp. 5.21 załącznika nr 3 u.t.d. należy wskazać, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną (niekwestionowaną przez skarżącego) jest, że kierowca W. G. w dniu, w którym w świetle Indywidualnej karty ewidencji pracownika tj. 16 października 2020 r. miał dzień wolny, został zatrzymany do kontroli drogowej w czasie wykonywania przewozu dla skarżącego. Podkreślić należy, że kontrola u skarżącego miała miejsce 11 stycznia 2021 r., a do tego czasu dane te nie zostały przez skarżącego skorygowane. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 31e ust. 1 u.c.p.k. rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład czasu pracy zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne (ust. 2).

Rozkład czasu pracy kierowcy ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy (ust. 3). Postanowienia ust. 1 stosuje się także, gdy kierowca w trakcie przyjętego okresu rozliczeniowego czasu pracy wykonuje przewozy inne, niż wskazane w rozdziale 4a (ust. 4). Natomiast w załączniku nr 3 przewidziano naruszenie w prowadzeniu dokumentacji lp.5.21 polegające na fałszowaniu ewidencji czasu pracy lub odmowie udostępnienia dokumentacji, za które wymierza się karę 8000 zł. Nie budzi zatem wątpliwości, że czas pracy kierowcy został przedstawiony w prowadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji w sposób niezgodny z rzeczywistością, a argumentacja skarżącego nie znajduje potwierdzenia w zebranych dowodach.

Sąd nie podzielił pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. wskazać należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).

Tymczasem jak wskazano powyżej, organy przeprowadziły szeroko zakreślone postępowanie dowodowe, a wyprowadzone z oceny materiału dowodowego wnioski znajdują potwierdzenie w treści dowodów, odpowiadają wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Skarżący nie przedłożył też żadnych dowodów na potwierdzenie podnoszonych zarzutów, zarzucając jedynie organom niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy I i II instancji znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym, w tym przedłożonych przez skarżącego dokumentach oraz protokołach kontroli poszczególnych kierowców, a także protokole kontroli sporządzonej u skarżącego. Podkreślić należy, że po złożeniu wyjaśnień przez skarżącego organ uznał zasadność części z nich i pominął w decyzji część naruszeń, które zostały ujawnione w protokole kontroli.

Sąd nie podziela również podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. (I GSK1362/18, CBOSA), że z art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a zatem brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego.

W ocenie Sądu niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a. podnoszące wadliwe uzasadnienie decyzji. W ocenie Sądu organy I i II instancji szczegółowo uzasadniły podjęte rozstrzygnięcie, w tym w szczególności wyjaśniły jaki stan faktyczny został w sprawie ustalony, które zarzuty pokontrolne skarżącego zostały uwzględnione, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę decyzji, a także szczegółowo wyjaśniono sposób obliczenia nałożonej na skarżącego kary. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia przez organy kary nałożonej za brak harmonogramów kierowców, należy wskazać, że organ ustalił brakujące harmonogramy, których skarżący nie przedłożył na etapie kontroli, ani w toku postępowania. Równocześnie, treść załącznika nr 3 lp. 2.12 jednoznacznie wskazuje, że za brak harmonogramu okresu pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy, za każdego kierowcę przewidziano karę w wysokości 2000 zł.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 4 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) oraz art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).

Sąd nie dopatrzył się w decyzji innych niż wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszeń prawa, a w rezultacie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.