Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r. [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 134 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. W., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji nr [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się w czasie stanu epidemii, stwierdził, że zostało one wniesione z uchybieniem terminu z art. 129 § 2 k.p.a.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r. na podstawie § 5 pkt 1 - 5, § 14 ust. 1 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.) wymierzył F. W. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się w czasie stanu epidemii.
Od ww. decyzji F. W., pismem z dnia 13 maja 2020 r. za pośrednictwem PPIS, wniósł odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który uznał, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec doręczenia decyzji I instancji w dniu 15 kwietnia 2020 r., 14 dniowy termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 29 kwietnia 2020 r. Wniesienie zatem odwołania w dniu 13 maja 2020 r. obligowało organ do zastosowania art.134 k.p.a.
Skargę na ww. postanowienie do WSA w Krakowie wniósł F. W. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, podkreślając, że zgodnie z wprowadzonymi przepisami w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych i sądowo administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na czas trwania epidemii.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ wskazał, że terminy zostały zawieszone, niemniej jednak w związku z ogłoszonym stanem epidemii ustawodawca zapisem w art. 15 zzt w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, postanowił, że nie zostały zawieszone terminy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zdaniem organu, decyzja I instancji została wydana właśnie na podstawie przepisów związanych ze stanem epidemii, których celem była ochrona zdrowia publicznego przed transmisją zakażeń koronawirusem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2019 r., poz. 125) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu było w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten związany jest z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którymi od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania jest bezskuteczne.
Bezsporne jest, że decyzja I instancji zapadła w okresie epidemii.
Bezsporne też jest, że organ I instancji w decyzji z dnia 10 kwietnia 2020 r. zamieścił pouczenie o przysługującym stronie prawie do odwołania terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Bezsporne też jest, że również organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie rozważał zastosowania do oceny terminu do wniesienia odwołania obowiązujących przepisów ustaw związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, powołując się jedynie na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie uwzględnił szczególnego rozwiązania prawnego, które w dniu doręczenia skarżącemu decyzji regulowało kwestie związane z terminami procesowymi w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny niż czynią to przepisy k.p.a.
Jak wynika natomiast ze skargi, skarżący składając odwołanie był przekonany, że w świetle przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9 (...) bieg terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na czas trwania epidemii, tym samym jego odwołanie zostało złożone w terminie.
Dopiero w odpowiedzi na skargę (która nie może zastąpić uzasadnienia zaskarżonego aktu) organ przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie.
Kwestią sporną pozostaje zatem, czy terminy do wniesienia odwołania rozpoczęły swój bieg na normalnych zasadach wskazanych w k.p.a. jak przyjął organ odwoławczy, czy też z uwagi na wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 433), a później od dnia 20 marca 2020 r. - stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491) terminy te nie biegły.
W celu rozwiązania ww. kwestii należało rozważyć zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawy COVID-19), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Ponadto, zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875,), który wszedł w życie 16 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15 zzs tej ustawy, rozpoczynały bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r. Przepisy tej ustawy nie zawierały żadnych innych przepisów, które by regulowałyby skutki prawne aktów administracyjnych, a także innych czynności w postępowaniu, podjętych w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy COVID-19.
Należało również uwzględnić, że w okresie obowiązywania ww. art. 15 zzs obowiązywał również przepis art. 15 zzt, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych. Organ winien był zatem ocenić, czy termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w czasie epidemii, jest procesowym terminem, który uległ zawieszeniu, czy też terminem związanym z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19
Mając na uwadze powyższe regulacje, mające na celu zapewnienie w okresie epidemii skutecznej ochrony prawnej w postępowaniach sądowych, jak też i przed organami (właśnie aby terminy nie upływały a obywatel nie został pozbawiony możności skutecznego dochodzenia swoich praw przed sądem czy w postepowaniu administracyjnym) wskazać należy, że również art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 także przewidywał zawieszenie biegu terminu przewidzianego przepisami administracyjnymi m.in. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; przedawnienia; zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Regulacja ta nie miała charakteru bezwzględnego i zawierała szereg wyjątków np. sprawy pilne (szczegółowo wymienione). Takim też wyjątkiem był przepis art. 15 zzt ustawy COVID-19, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych.
Zdaniem Sądu, skoro zawieszenie w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID biegu terminów wskazanych w art. 15 zzs dotyczyło biegu terminów procesowych i sądowych, a terminem procesowym jest niewątpliwie termin do wniesienia odwołania, ponadto jest to termin "od zachowania, które uzależnione było udzielenie ochrony prawnej przed organem" w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, to nie można jednocześnie stwierdzić, że jest on objęty wyjątkiem z art. 15 zzt ustawy COVID-19 gdyż jest "związany z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych". Wydanie przez organ I instancji decyzji ściśle związanej z zapobieganiem COVID-19 w przedmiocie kary pieniężnej za złamanie zakazu przemieszczania się nie sprawia, że wszystkie terminy procesowe czy sądowe związane z tą decyzją automatycznie zostają wyłączone spod zasady wprowadzonej w art. 15 zzs ustawy COVID-19.
Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną w postępowaniach administracyjnych i sądowych, to tym bardziej nie można wyjątków od zasady wyrażonej w art. 15 zzs ustawy COVID-19 wykładać rozszerzająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co jest nie do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem regulacji unormowanej w art. 134 k.p.a. (vide np.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 372/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 527/29, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. II SA/Gd 627/20, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej karę pieniężną, na podstawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 w związku z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) oraz w związku z art.134 k.p.a. rozpoczął się w dniu 24 maja 2020 r. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania przez skarżącego w przedmiotowej sprawie upłynął zatem nie w dniu 29 kwietnia 2020 r. a w dniu 7 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 15zzr ust. 5 ustawy, czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pomimo zatem, iż nie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania skarżący mógł zatem skutecznie je wnieść – i wniósł – w trakcie wstrzymania rozpoczęcia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oznacza to, że brak było podstaw do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego z dnia 13 maja 2020 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie nie zastosował zatem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu.
Wobec naruszenia ww. przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.