Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu S. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.05.2022 r. (znak: [...]) uchylająca decyzję Wójta Gminy M z dnia 7.03.2022r. (znak: [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy M wskazaną wyżej decyzją z dnia 7.03.2022 r., odmówił S. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad matką. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 27.01.2022 r. Jest ona wdową i ma sześcioro dzieci. Wójt Gminy M uznał, że w sprawie brak było podstaw do przesłuchiwania w charakterze świadków rodzeństwa wnioskodawcy. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dzieci M. S. organ ustalił, że całodobową opiekę nad tą osobą sprawuje wnioskodawca, zaś pozostałe rodzeństwo nie jest w stanie opieki tej sprawować. Przyczyną tego stanu rzeczy jest znaczna odległość zamieszkania rodzeństwa wnioskodawcy od miejsca pobytu matki oraz wykonywanie pracy zawodowej, jak też zobowiązania względem własnych rodzin.
Z oświadczeń rodzeństwa wynika przy tym, że osoby te nie są także w stanie finansować opieki nad matką. Organ I instancji opisał ustalony podczas wywiadu środowiskowego stan zdrowia M. S. oraz zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę akcentując, że bezsprzecznie sprawuje on całodobową opiekę nad matką, co uzasadniało uprzednio przyznanie (decyzją z dnia 24.03.2021 r.) świadczenia pielęgnacyjne. Okres przyznawania tegoż świadczenia (do 31.12.2021 r.) został – na mocy decyzji Wójta Gminy M z dnia 13.01.2022 r., wydanej na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy Covidowej, przedłużony na czas od 1.01.2022 r. - do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Organ I instancji podał, że z zebranych w sprawie materiałów wynika, iż S. S. nie jest nigdzie zatrudniony i nie pobiera świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Po przedstawieniu powyższych okoliczności organ stwierdził, że brak było podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia, z uwagi na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. z uwagi na datę powstania niepełnosprawności M. S. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji S. S. powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r.(sygn. akt K38/13).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17.05.2022 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu zwróciło uwagę na niekonstytucyjność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia Wójta Gminy M. Nadto podkreśliło, że organ I instancji nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie akcentowało Kolegium Odwoławcze, że Wójt Gminy M ustalił krąg osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej. Osoby te, to rodzeństwo wnioskodawcy (w sumie 6 osób). Każde z rodzeństwa, złożyło do akt oświadczenie (k. 11-15 a.a.) informujące o braku możliwości zapewnienia matce opieki, w tym polegającej na finansowej partycypacji w kosztach tej opieki. Organ II instancji powołał poglądy zawarte w wyrokach WSA w Krakowie, z których wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącego, jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc opiekuna także poprzez finansowanie opieki.
Wskazując na art. 129 par. 2 k.r.o., który określa kolejność i zakres obowiązku alimentacyjnego, SKO podało, że ma to znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy wskazał, że po stronie żadnej z osób zobowiązanych do alimentacji M. S. nie istnieją obiektywne okoliczności, które uniemożliwiłyby wsparcie odwołującego się w sprawowaniu opieki nad matką, bowiem w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową pozostałych osób zobowiązanych do jej alimentacji. Organ II instancji zaakcentował, że w tej sprawie jest przy tym niezwykle istotne to, że Wójt odstąpił od przeprowadzenia rodzinnych wywiadów środowiskowych względem wszystkich dzieci M. S., a jedynie przyjął oświadczenia tych osób (zobowiązanych do alimentacji) dotyczące niemożności sprawowania opieki nad matką.
W oświadczeniach tych nie wykazano, że osoby je składające, nie mogą partycypować w kosztach opieki nad matką. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodziców (obejmujący sprawowanie opieki w chorobie) ciąży w takim samym stopniu na wszystkich dzieciach, niezależnie od tego, czy zamieszkują w innej miejscowości lub za granicą, a obowiązek ten może przybrać także formę pomocy finansowej. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co skutkowało potrzebą uchylenia decyzji objętej odwołaniem.
W sprzeciwie od opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 17.05.2022 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, S. S. zarzucił m.in. brak wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego pomimo posiadania przez organ odwoławczy kompletnej dokumentacji. Akcentował fakt złożenia przez rodzeństwo oświadczeń o niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zwrócił też uwagę na ciężką sytuację finansową wywołaną brakiem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W sprzeciwie opisane zostały choroby osoby podlegającej opiece oraz zakres świadczonej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny i skutkował uchyleniem objętej nim decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.05.2022 r.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (kasatoryjnej), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję nim objętą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a.
W związku z powołanymi regulacjami podkreślić trzeba, że normatywna konstrukcja sprzeciwu skutkuje daleko idącymi ograniczeniami w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji nim objętej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych, spełnione są przesłanki z art. 138 par. 2 k.p.a. Natomiast to, czy założenia te są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia (por. wyroki: NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19).
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w myśl art. 138 par. 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym więc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Kontrolowaną decyzję kasatoryjną SKO z dnia 17.05.2022 r. sąd uznał za naruszającą cytowany wyżej art. 138 par. 2 k.p.a. Motywem tej decyzji było stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania dowodowego organu I instancji w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej rodzeństwa wnioskodawcy z uwagi na to, że złożone w tym przedmiocie do akt sprawy oświadczenia, nie wykazywały obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby rodzeństwu wsparcie S. S. w sprawowaniu opieki nad matką. W realiach ocenianej sprawy należy jednak zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, iż wcześniej wydaną przez SKO decyzją z dnia 24.03.2021 r. (znak [...]) S. S. zostało już przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Powyższe wynika z oświadczenia wnioskodawcy zawartego w piśmie z dnia 9.02.2022 r. (k. 8 akt organu I instancji). Informację tę potwierdza, znajdująca się w aktach sprawy, decyzja Wójta Gminy M z dnia 13.01.2022 r. (znak [...]; k. 1 akt organu I instancji), która – nawiązując do wskazanej wyżej decyzji Kolegium - wydłuża okres przysługiwania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego na czas od 1.01.2022 r., do upływu 60 dni od odwołania stanu epidemii lub wydania M. S. nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095). Zauważyć jednak należy, że w aktach niniejszej sprawy nie ma powołanej wyżej decyzji SKO z dnia 24.03.2021 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma też żadnych dokumentów składających się na akta administracyjne uprzednio prowadzonej w tym przedmiocie sprawy, która – co należy podkreślić – zakończyła się przyznaniem S. S. świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką sprawowaną nad matką. Stwierdzić jednak trzeba, że fakt uprzedniego wydania decyzji przyznającej wnoszącemu sprzeciw świadczenie pielęgnacyjne nakazuje przyjmować, że S. S., wcześniej ubiegając się o przyznanie tego świadczenia, spełnił wszystkie normatywne przesłanki, od których zależne było pozytywne załatwienie jego żądania.
Skoro tak, to można i należy zakładać, że spełnił on również i te przesłanki, których brak wykazania, stanowił aktualnie podstawę decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Organ II instancji, nie odniósł się do tej kwestii. Nie zbadał, czy w aktach wcześniej prowadzonej sprawy S. S. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, znajdują się już dokumenty, pozwalające stwierdzić okoliczności, których brak ustalenia w tej sprawie legł u podstaw decyzji kasatoryjnej.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że złożenie przez S. S. nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (z uwagi na wygaśnięcie poprzedniej decyzji w tym przedmiocie w związku z wydaniem matce nowego orzeczenia o niepełnosprawności) – w sytuacji wcześniejszego, pozytywnego załatwienia takiej jego sprawy, aktualizował obowiązek orzekającego organu administracji publicznej ustalenia tego, czy okoliczności, które były podstawą przyznania skarżącemu świadczenia, nie uległy zmianie w stosunku do sprawy poprzednio już pozytywnie załatwionej. W tym aspekcie należy bowiem mieć na uwadze zasadę zaufania strony postępowania administracyjnego do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nakazuje ona m.in. przyjmować, że strona, która uprzednio spełniła już wszystkie przesłanki do uwzględnienia jej żądania (np. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), ma uzasadnione prawo oczekiwać od organów administracji publicznej, aby przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, kolejne jej podanie złożone w sprawie o tym samym przedmiocie, zostało załatwione w sposób analogiczny.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, nie zostało poprzedzone ustaleniem także akcentowanej tu kwestii. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji celem poszukiwania dowodów, które mogą już znajdować się w zasobach organu odwoławczego, na okoliczności, które zostały już przez stronę wykazane i skutkowały wydaniem ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne – nie znajdowało oparcia w art. 138 par. 2 k.p.a. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie poczynił należytych starań celem ustalenia powyżej wskazanych kwestii, pomijając fakt wydania już wcześniej decyzji uwzględniającej żądanie przyznania wnoszącemu sprzeciw świadczenia pielęgnacyjnego i nie nadając tej okoliczności adekwatnego znaczenia w niniejszej sprawie. Inaczej mówiąc, organ II instancji wydając kasatoryjną decyzję objął swoją uwagą braki postępowania dowodowego (wyjaśniającego) pomijając to, że fakt przyznania wcześniej skarżącemu przedmiotowego świadczenia pozwalał przyjmować, że kwestie budzące aktualnie wątpliwości Kolegium, mogły zostać ustalone, wyjaśnione i przesądzone we wcześniej prowadzonym w tej sprawie postępowaniu.
Przyjmując powyższe, na organie ciążył obowiązek sprawdzenia, czy z uwagi na nowy wniosek S. S., nie uległy zmianie okoliczności faktyczne i prawne, które doprowadziły poprzednio do przyznania wnioskodawcy przedmiotowego świadczenia. Ten aspekt winien być przedmiotem ocen i uwagi SKO, w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Kolegium winno zatem ustalić, czy kwestie będące podstawą decyzji kasatoryjnej (sytuacja materialna rodzeństwa S. S.) nie były już wcześniej (w poprzedniej sprawie) przedmiotem uwagi organu. W tym celu konieczne będzie sięgnięcie do akt sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 24.03.2021 r. (znak [...]). Oceniając powyższe zagadnienie, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione rozważania sądu, a wydając decyzję zwracać powinien szczególną uwagę na poszanowanie zasady zaufania strony postępowania administracyjnego do organów Państwa, w rozumieniu wcześniej wskazanym.
Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji, w oparciu o art. 151a par. 1 p.p.s.a.