Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej powoływanej jako "u.ś.r."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. C. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych MOPS działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka M. W. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 22 maja 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. W. urodzoną 27.02.1934 r. Organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że M. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Nadto nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 2012 r. Organ wskazał, że M. W. jest wdową. Organ wskazał także, że M. W. jest osobą wymagającą wsparcia osób drugich, po mieszkaniu porusza się za pomocą chodzika lub kul. Ma liczne schorzenia – chorobę niedokrwienną serca, arytmię serca, nadciśnienie, wrzody, miażdżycę, reumatyzm. Nadto leczy się psychiatrycznie, ma problemy z utrzymaniem moczu. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, pomagając jej w praniu, prasowaniu, zakupach. Skarżąca wykupuje i dozuje leki, przygotowuje posiłki, pomaga w czynnościach higienicznych, załatwia sprawy urzędowe matki. Zdaniem pracownika socjalnego zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Organ ustalił, że M. W. ma jeszcze dwie córki, z których jedna jest na emeryturze i jest w stałym leczeniu specjalistycznym, a druga pracuje zmianowo i również jest w specjalistycznym leczeniu. Skarżąca nie pracuje, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, zasiłku stałego, przedemerytalnego, dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego czy nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Skarżąca pracowała do 1998 r., po czym uzyskała prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 2002 r. W okresie od 9 lutego 2010 r. do 10 kwietnia 2012 r. była zarejestrowana jako bezrobotna. Od 2002 r. do 2016 r. skarżąca nie pracowała, była na utrzymaniu męża. Zdaniem organu I instancji brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką, gdyż skarżąca zakończyła ostatnie zatrudnienie w grudniu 1998 r. a zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy była do 10 kwietnia 2012 r. Nadto organ podniósł, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić, czy niepełnosprawność M. W. powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca M. C., wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. Skarżąca wskazała na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, że oprócz skarżącej osobami zobowiązanymi do alimentacji względem matki są również siostry skarżącej, mogące pomóc w opiece, podczas gdy skarżąca jest jedyną osobą mającą obiektywną możliwość sprawowania opieki nad matką. Skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędnie przyjął nieistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką.
Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO podzieliło zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc jednakże, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu i instancji, w szczególności wskazując, że zatrudnienie skarżącej ustało w grudniu 1998 r., skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna do 29 marca 2012 r., a opiekę nad matką zaczęła sprawować od 29 marca 2016 r. Nadto organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem matki.
Na powyższą decyzję M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że organy niewłaściwie ustaliły, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organy nie dokonały w ocenie skarżącej ustaleń, dlaczego skarżąca nie podejmowała wcześniej zatrudnienia. Organy nie poczyniły także ustaleń w zakresie obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad matką przez siostry skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. W. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej M. W. urodzona 27 lutego 1934 r. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 15 lutego 2012 r. wynika, że niepełnosprawność ta ma stopień znaczny, nie można ustalić, od kiedy istnieje, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 2012 r. M. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie pracuje, utraciła zatrudnienie w 1998 r., po czym uzyskała prawo do renty do 2002 r. Od 2002 r. do 2016 r. nie pracowała, pozostawała na utrzymaniu męża. Poszukiwała pracy, była zarejestrowana w urzędzie pracy. Od 2002 r. do marca 2016 r. opiekę nad matką sprawowała siostra skarżącej J. S. Zaprzestała jednak sprawowania opieki w związku z podjęciem zatrudnienia. Druga siostra skarżącej ma poważne problemy ze zdrowiem. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką przez 6-8 godzin dziennie, a w razie potrzeby również w nocy. M. W. mieszka sama. Nikt inny opieki nad nią nie sprawuje, pozostałe córki odwiedzają matkę, nie są w stanie jednak opiekować się nią codziennie przez wiele godzin.
Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.
Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.
Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona, a to z uwagi na niepełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i błędne wnioski wyciągnięte w tychże ustaleń. Na podstawie przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym wywiadu środowiskowego organy ustaliły, że skarżąca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką i jest to opieka obejmująca wszelkie niezbędne czynności pielęgnacyjne oraz domowe. M. W. jest osobą z trudem poruszającą się samodzielnie. Z przedłożonego w ramach postępowania administracyjnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 lutego 2012 r. wynika, że M. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po 9 latach, biorąc pod uwagę wiek M. W. (87 lat), nie sposób przyjąć, by sytuacja zmieniła się na lepsze. Wręcz przeciwnie, z doświadczenia życiowego wynika, że stan zdrowia M. W. w miarę upływu czasu ulega pogorszeniu. Organ w ramach wywiadu środowiskowego nie stwierdził zaniedbań w sprawowaniu opieki i nie ustalił, by opiekę tę sprawowała jeszcze inna osoba czy osoby. Zgodnie z wyartykułowaną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powyższa nie może być dowolna i arbitralna, organ powinien się natomiast odwoływać do konkretnych kryteriów: zasad wiedzy, reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania oraz zasad doświadczenia życiowego (zasad zdrowego rozsądku) (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 197; wyrok NSA z 20.11.2012 r., II GSK 1616/11, LEX nr 1291742; wyrok WSA w Szczecinie z 29.03.2012 r., I SA/Sz 18/12, LEX nr 1137234).
Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły, że M. W. ma jeszcze dwie córki, z których każda pozostaje w leczeniu specjalistycznym. Jedna z córek pracuje, a druga pobiera świadczenie emerytalne. Organy w żaden sposób nie wykazały, na jakiej podstawie przyjęły, że pozostałe córki M. W. mogłyby sprawować nad nią opiekę. Trudno sobie wyobrazić, by opiekę taką mogła sprawować osoba pracująca zawodowo na pełen etat. M. W. potrzebuje pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych, np. zmianie pieluch. Trudno sobie wyobrazić, że mogłaby oczekiwać na podanie posiłku czy wymianę pieluchy przez 8 czy 9 godzin (potencjalny czas pracy osoby na etacie). Nadto należy też podkreślić, że sprawowanie opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i z trudem poruszającą się samodzielnie nie stanowi zadania, które można by wykonywać przez dłuższy czas "obok" pracy zawodowej, bez szkody dla kondycji i zdrowia opiekuna. Należy przypomnieć, że "celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną" (K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015). Potencjalny świadczeniobiorca może dokonać wyboru – może zrezygnować z zatrudnienia w celu osobistego sprawowania opieki lub nie rezygnować z zatrudnienia i starać się zapewnić opiekę bliskiej osobie niepełnosprawnej w inny sposób.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Organy w niniejszym postępowaniu nie ustaliły, czy rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie pozwala skarżącej podjąć na nowo zatrudnienia. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, CBOSA). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia, nie można również podważać prawa do świadczenia w sytuacji, gdy strona wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) na dzień składania wniosku jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Organy w postępowaniu administracyjnym nie dokonały jednak ustaleń co do przyczyn niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w 1998 r. i w związku z tym brak bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad matką skarżącej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji powinny uzupełnić materiał dowodowy w wyżej wskazanych kierunkach oraz w sposób zgodny z art. 80 k.p.a. dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.