Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 listopada 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 września 2016 r. Organ I instancji odmówił P. W. (dalej "skarżący") umorzenia zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania otrzymanego na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł oraz odsetek ustawowych.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:
Na podstawie umowy z dnia 18 grudnia 2015 r. zawartej z Gminą Miasta - Powiatowym Urzędem Pracy skarżący uzyskał jednorazowo kwotę [...] zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia kawiarni-klubu. Zgodnie z § 3 pkt 3 www. umowy, skarżący był zobowiązany do złożenia rozliczenia zawierającego zestawienie kwot wydatkowanych do 15 marca 2016 r., jednakże rozliczeń tych - pomimo wezwań, nie złożył. Prezydent Miasta wezwał więc skarżącego oraz poręczyciela – teścia skarżącego A.S., do zwrotu otrzymanych środków wraz z ustawowymi odsetkami od dnia otrzymania środków.
W dniu 10 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na raty, a następnie - pismem z 28 czerwca 2016 r. z wnioskiem o umorzenie należności ze względu na swoją ciężką sytuację finansową.
Organ I instancji, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia (opinia była negatywna), na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że zaistniały przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.) tj. dochodzenie należności pozbawiłoby skarżącego i osoby pozostające na jego utrzymaniu, niezbędnych środków. Jedynym dochodem trzyosobowej rodziny był bowiem zasiłek żony skarżącego w wysokości [...] zł. Niemniej jednak za odmową umorzenia należności przemawiał interes społeczny, który należało rozumieć, jako korzyść służącą ogółowi osób bezrobotnych oraz pracodawców korzystających ze środków Funduszu Pracy. Organ wskazał również, że zwrot należności został zabezpieczony umową poręczenia, a poręczyciel posiadał stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia.
W odwołaniu skarżący powołał się ponownie na swoją trudną sytuacje materialną. Oświadczył, że wynajmuje mieszkanie komunalne, nie posiada nieruchomości i zasobów pieniężnych. Zaznaczył, że nie ma również ruchomości zakupionych w ramach otrzymanego dofinansowania, gdyż zostały one sprzedane na pokrycie długów związanych z likwidacją firmy, a pozostała część została rozdana znajomym, w związku z brakiem możliwości ich przechowania. Do 19 grudnia 2016 r., zatrudniony był na 3/4 etatu jako pracownik gospodarczy w Targowiskach Miejskich z wynagrodzeniem netto [...] zł. Swoje zobowiązania miesięczne skarżący wyliczył na kwotę [...] zł (czynsz [...] zł, opłaty za prąd [...] zł, raty dwóch pożyczek [...] zł, komornik [...] zł). Na utrzymaniu skarżącego pozostawała żona, która była zarejestrowana jako osoba bezrobotna z zasiłkiem dla bezrobotnych, przyznanym do dnia 7 lutego 2017 r. oraz małoletnia córka.
Skarżący potwierdził, że korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w formie świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie oraz zasiłku rodzinnego na dziecko w kwocie [...] zł miesięcznie. Podkreślił, że jego sytuacja materialna wskazuje na to, że jest on niezdolny do spłaty zadłużenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki umorzenia. Do odwołania skarżący dołączył kserokopię: wezwania do zapłaty z [...] S.A. - dotyczące zaciągniętych pożyczek, umowę o pracę z dnia 19 września 2016 r. oraz wniosek komornika do Wydziału Ewidencji Pojazdów o dokonanie zastrzeżenia w rejestrze samochodu.
W ocenie Wojewody, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe i mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma powodów, dla których należałoby przedkładać zobowiązania wobec banków z tytułu kredytów i pożyczek nad zobowiązania wobec Funduszu Pracy. Środki pieniężne przyznane w ramach pomocy z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej były bowiem środkami publicznymi i stanowiły pomoc bezzwrotną, jednakże pod ściśle określonymi w umowie warunkami. Zdaniem Wojewody, organ I instancji wykazał, że nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 76 ust. 3 i 4 oraz przesłanki umorzenia z art. 76 ust. 7 pkt 1. Co do stwierdzonych przez organ I instancji przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 2 – organ odwoławczy stwierdził, że po ponownym przeliczeniu dochód skarżącego ([...] zł) w podziale na 3 osoby wyniósł [...] zł, co przekraczało tzw. kryterium dochodowe dla osób, którym udzielana jest pomoc społeczna (od 1 października 2015 r. – [...]zł.).
Organ odwoławczy podkreślał, że skarżący posiadał przedmioty majątkowe - rzeczy zakupione ze środków otrzymanego dofinansowania (grzejniki, umywalki, stoliki, krzesła, lampy stolikowe, kasa fiskalna, zmywarka, blender) o wartości szacunkowej [...] zł, które po zbyciu pozwalałyby na, chociażby częściowe, pokrycie należności. W ocenie Wojewody podejście skarżącego do rzeczy nabytych ze środków uzyskanych z Funduszu Pracy nie przemawiało za tym, aby udzielić mu kolejnego wsparcia ze środków publicznych, tj. umorzenia środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej.
Skargę na ww. rozstrzygnięcie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący P. W. oraz poręczyciel umowy – P.S.
Skarżący zarzucił, że Wojewoda "nie dopatrzył się w aktach sprawy, pism z prośbą o odroczenie terminu rozliczenia, w związku z problemami z lokalem użytkowym przeznaczonym pod jego firmę, na którą to prośbę organ I instancji wraził zgodę". Podniósł, że również poręczyciel umowy spełniał przesłanki dotyczące umorzenia należności z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest bowiem jedynym żywicielem rodziny i jeżeli zostanie obarczony spłatą zadłużenia pozbawi go to oraz jego rodzinę podstawowych i niezbędnych środków do życia.
Skarżący przyznał, że dochód jego rodziny wynosił [...] zł. jednakże gdyby zaprzestał płacenia rat kredytów i pożyczek kosztem spłaty dofinansowania popadłby w jeszcze większe problemy i długi finansowe. Ponadto pobierane na córkę świadczenie wychowawcze w kwocie [...] zł i zasiłek rodzinny – [...] zł, miały być przeznaczone na potrzeby dziecka, a nie – jak twierdził Wojewoda, "pozostają do dyspozycji rodziny". Odnośnie rzeczy przekazanych znajomym (15 lamp i 2 umywalki) skarżący podał, że zgodnie z opinią Urzędu Skarbowego posiadały one nikłą wartość finansową.
W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. skarżący wyjaśniał, że usiłował sprzedać stoły i krzesła przez lokalny portal internetowy, ale mu się to nie udało ponieważ były to sprzęty używane. Nie pokazywał przy tym organom dowodów na tę okoliczność. Dodawał, że zakupiona umywalka nadal jest w piwnicy, a z grzejników korzysta w domu. Wskazał, że pożyczki zaciągnęła jego żona.
Uczestnik – poręczyciel A.S. wyjaśnił, że chciał pomóc dzieciom i dlatego poręczył zwrot – gdyby wiedział, że tak to się potoczy to by nie poręczył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.
Przedmiotem postępowania przed Sądem była odmowa umorzenia należności, z tytułu przyznanych jednorazowo z Funduszu Pracy środków na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący miał zwrócić [...] zł wraz z odsetkami z powodu naruszenia warunku określonego w umowie tj. niezłożenia rozliczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej tj. do dnia 15 marca 2016 r.
Z akt sprawy wynika, że rzeczywiście skarżący nie dopełnił powyższego obowiązku. Zdaniem Sądu trzeba przy tym podkreślić, że pracownica Urzędu Pracy mailowo przypominała skarżącemu o upływającym terminie. Dopiero po otrzymaniu pisemnego wezwania o zapłatę, skarżący przedstawił kserokopie faktur, ale dokumentujących część poniesionych wydatków. Wskazał również, że pierwotna umowa najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] została rozwiązana przez administratora z dniem 14 lutego 2016 r. po poniesieniu przez niego wydatków remontowych. Kolejnym miejscem prowadzenia działalności miał być lokal znajdujący się przy ul. [...] – miał on jednak zostać opróżniony po miesiącu przez poprzednich najemców. Z akt wynika, że przedstawiane kserokopie faktur i innych dokumentów dotyczyły wydatków z marca i kwietnia 2016 r. Skarżący ostatecznie zaprzestał działalności gospodarczej (formalnie rozpoczętej 15 stycznia 2016 r.) z dniem 6 lipca 2016 r.
Wprawdzie przedmiotem skargi nie jest zasadność domagania się przez Prezydenta Miasta zwrotu udzielonego dofinansowania, ale Sąd dla porządku zaznacza, że obowiązek ten nie był kwestionowany przez skarżącego. Potwierdzają go zresztą obowiązujące przepisy. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków.
W sprawie umorzenia organy powołały się na właściwy przepis tj. art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stanowi on (w zakresie dotyczącym skarżącego i jego teścia), że starosta może po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:
- 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;
- 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;
- 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
- 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.
Na podstawie dokumentów i twierdzeń skarżącego (aktualizowanych w odwołaniu) organ I instancji przyjął, że skarżący spełnia warunek umorzenia, o którym mowa w ww. art. 76 ust. 7 pkt 2, a organ odwoławczy po uwzględnieniu dochodów z pracy skarżącego, uznał, że osiągane dochody rodziny przekraczają tzw. kryterium dochodowe.
Sąd w tym zakresie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji (powołującym się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., III SA/Kr 927/12), że o realnej możliwości spłaty zadłużenia można mówić wtedy, gdy rodzina ma zabezpieczone środki na utrzymanie w wysokości co najmniej odpowiadającej kryteriom wynikającym z ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.).
Wbrew sugestiom skarżącego organ odwoławczy "nie doliczył" przy tym do dochodu rodziny świadczenia 500 plus. Dochód skarżącego został bowiem obliczony jako suma zasiłku dla bezrobotnych żony skarżącego i jego wynagrodzenia za pracę (które skarżący miał otrzymywać do połowy grudnia 2016 r.) oraz zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy jedynie zaznaczył, co jest prawdą, że skarżący oprócz wyliczonych dochodów dysponuje dodatkowymi środkami z tytułu świadczenia wychowawczego.
Wydaje się, że skarżący nie rozumie, że nawet w sytuacji gdy spełniałby kryteria umorzenia zaległości – organy administracyjne mają jedynie możliwość, a nie obowiązek umorzenia świadczeń w trybie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzja wydana na podstawie powołanego wyżej przepisu ma charakter decyzji uznaniowej, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć". Decyzja taka charakteryzuje się zatem tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Organ ma jednak możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Przy czym orzekanie przez organy administracji w ramach uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności rozpatrywanej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny bada więc, czy uzasadnienie decyzji odmownej jest przekonywujące tzn. czy wskazuje motywy działania organu w sposób spójny i logiczny, zgodny z doświadczeniem życiowym i akceptowalny jeśli chodzi o konstytucyjny system wartości społeczeństwa demokratycznego.
Kontrola sądu obejmuje badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sąd ocenia m.in. czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, tj. czy nie jest dowolna.
Analiza uzasadnienia decyzji organu I i II instancji potwierdza, że badano wystąpienie każdej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy przeprowadziły wnikliwą analizę aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej rodziny skarżącej, na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo omówiły dlaczego w ich opinii nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 76 ust. 7 pkt 1, 2, 3 i 4 omawianej ustawy, a Sąd tę szeroko umotywowaną opinię podziela.
Sąd podkreśla, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan majątkowy skarżącego i jego zdolność do spłacenia zadłużenia. Z akt i twierdzeń skarżącego wynika, że nadal dysponuje on rzeczami nabytymi za środki otrzymane w ramach pomocy, które można sprzedać w drodze egzekucji.
Uwagę zwraca ponadto lekkomyślność skarżącego w dysponowaniu przyznanymi mu środkami publicznymi, które co prawda stanowią pomocą bezzwrotną, jednakże pod ściśle określonymi w umowie warunkami. W istocie bowiem to właśnie ten sposób postępowania skarżącego zaważył o odmowie umorzenia zwrotu udzielonego dofinansowania.
Skarżący wskazał, że część sprzętu zakupionego za przyznane mu środki rozdał znajomym, z uwagi na brak możliwości ich przechowania. Mając zatem świadomość, że rzeczy te de facto nie stanowiły jego własności, gdyż zakupione zostały za środki, które będzie zobowiązany zwrócić, nie podjął nawet próby ich sprzedaży, chociażby poprzez wystawienie w popularnym internetowym serwisie aukcyjnym. Sąd zwraca przy tym uwagę, że niewiarygodne były twierdzenia o nieudanej próbie sprzedaży krzeseł i foteli jako towarów używanych. Internetowe portale aukcyjne znane są przede wszystkim ze sprzedaży rzeczy używanych – nie jest więc tak, że jest niemożliwe odzyskanie przynajmniej części wartości sprzedawanych rzeczy. Z akt i twierdzeń skarżącego wynika ponadto, że meble zostały kupione jako nowe w marcu 2016 r. (karta [...] akt administracyjnych). Stopień zużycia nie mógł być więc znaczny, a skarżący posiadał wiedzę o możliwości zbywania (i odpowiednio nabywania) używanych sprzętów po niższych cenach skoro zmywarkę i blender kupił w lombardzie.
Skarżący sam przyznał, że część nabytych za środki publiczne rzeczy rozdał znajomym, a część nadal wykorzystuje na cele prywatne.
Lekkomyślne podejście skarżącego do obowiązku zwrotu środków publicznych nie zasługuje na aprobatę. Źródłem otrzymanej pomocy finansowej są dochody Funduszu Pracy, co faktycznie oznacza, że pomoc tę finansują z obowiązkowych składek przede wszystkim inni przedsiębiorcy. Środki z Funduszu Pracy przeznaczone są głównie na pomoc bezrobotnym. Organy wskazywały więc słusznie na konieczność dbania o celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych.
Sąd zwraca uwagę, że dopiero po otrzymaniu pisemnego wezwania o zwrot środków skarżący zaczął wyjaśniać opóźnienia w przedstawieniu rozliczeń (na 15 marca przypadał pierwotny termin rozliczenia). Wyjaśnienia skarżącego nie są przy tym do końca spójne; z jednej strony twierdzi, że poniósł koszty remontu pierwszego z wynajmowanych lokali, ale w rozliczeniach przedstawionych w Urzędzie Pracy – brak tego typu rachunków lub faktur. Skarżący twierdził przy tym, że usiłował sprzedawać zakupione rzeczy przez lokalny portal internetowy, ale na tę okoliczność nie przedstawił dowodów.
Organy nie naruszyły więc zasad swobodnej oceny akcentując stosunek skarżącego do obowiązku rozliczenia się z otrzymanych publicznych pieniędzy.
Sąd zwraca uwagę, że skoro skarżący nadal wykorzystuje rzeczy zakupione z publicznych pieniędzy (grzejniki) to powinien mieć świadomość obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. W obecnym czasie, kiedy rynek zatrudnienia jest coraz korzystniejszy dla pracowników, nie jest niczym szczególnym, oczekiwanie, aby 30-letni człowiek (nie posiadający problemów zdrowotnych) podjął dodatkowy wysiłek w celu zwiększenia dochodów swojej rodziny i zwrotu otrzymanych srodków publicznych.
Podkreślić należy, że zawarta przez skarżącego umowa o ww. świadczenie, była nadto zabezpieczona poręczeniem - na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2012 r., poz. 457), udzielonym przez A.S. Poręczenie jest formą zabezpieczenia zwrotu przez bezrobotnego środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej o jakich mowa w ww. rozporządzeniu.
Skarżący, jaki i poręczyciel, oferując zabezpieczenie środków otrzymanych z Fundusz Pracy, zgodzili się na egzekwowanie długu właśnie od poręczyciela w sytuacji niewydolności finansowej skarżącego. Poręczyciel przedłożył organowi, potwierdzone własnoręcznym podpisem oświadczenie o uzyskiwanych dochodach, ze wskazaniem źródła i kwoty dochodu oraz aktualnych zobowiązaniach finansowych.
Sąd pozytywnie ocenia wspieranie członków rodziny, również – jak w rozpatrywanej sprawie, w zakresie zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże ta okoliczność nie mogła wpłynąć na ocenę zaskarżonych decyzji.
Na marginesie sprawy Sąd zaznacza, że wcześniejsza odmowa umorzenia zadłużenia nie przesądza o niemożliwości późniejszego zastosowania umorzenia wobec tego samego zadłużenia, z uwagi na zmieniającą się sytuacją finansową, majątkową i rodzinną wnioskodawcy. Jeżeli skarżący podejmie trud spłaty swoich zobowiązań, organy i tę okoliczność mogą wziąć pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie jeżeli skarżący spełniać będzie warunki, o których mowa w ww. art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.