Uzasadnienie
Starosta B decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] ustalił dla Przedsiębiorstwa A S.A. z siedzibą w R wysokość opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na łączną kwotę 138.889,16 zł, w tym:
- 1) za modernizację ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy D:
- – za budynki 15.501,00 zł,
- – za działki 82.215,00 zł, czyli razem 97.716,00 zł;
- 2) za aktualizację mapy zasadniczej w skali 1:2000 i mniejszych na terenie gminy D na kwotę 41.173,16 zł.
Termin wniesienia tak ustalonej opłaty określono na czternaście dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. poz. 897) w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333) oraz art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 kpa.
Starosta wyjaśnił, że ustalając opłatę, oparł się na zgłoszeniu pracy geodezyjnej z dnia 22 marca 2013 r. zarejestrowanym w PODGiK w B pod nr KERG: [...] oraz przyjęciu operatu do powiatowego zasobu geodezyjnego w dniu 8 kwietnia 2014 r. o identyfikatorze [...] z wykonania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz aktualizacji mapy zasadniczej na terenie gminy D dla obrębów: B, D, D, G., G., I, M, N, Ś, T, W, W, Z przez Przedsiębiorstwo A S.A. z siedzibą w R. Odwołanie od decyzji Starosty B wniosło Przedsiębiorstwo A S.A. z siedzibą w R. Zdaniem odwołującego się interpretacja art. 12 ustawy nowelizującej Prawo geodezyjne i kartograficzne całkowicie wyłączająca możliwość zastosowania zwolnienia przedmiotowego na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w obecnym brzmieniu, jest niedopuszczalna.
Odwołujący się podniósł, że nałożenie opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu na podstawie przepisów art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w istocie zrównuje sytuację odwołującego się z sytuacją, w której wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. K 30/12 w ogóle nie zostałby wydany, chociaż przepisy będące podstawą naliczenia opłaty zostały na podstawie tego wyroku uznane za niekonstytucyjne i usunięte z obiegu. Zdaniem odwołującego się organy administracyjne powinny przyjąć prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. i w ogóle wykluczyć zastosowanie przepisów art. 40 ust. 5 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i rozporządzenia z 19 lutego 2004 r., które zostały uznane za sprzeczne z ustawą zasadniczą. Dlatego odwołujący się zarzucił, że kwestionowana opłata nie była należna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 40a-40j ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r. poz. 520), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu l instancji.
Kolegium podzieliło zarzut odwołania o braku możliwości stosowania przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, nawet w przypadku, gdy Trybunał odroczył wejście w życie orzeczenia, określając inny termin utraty mocy obowiązującej. Skoro zaś z chwilą ogłoszenia wyroku TK nastąpiło uchylenie domniemania konstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i rozporządzenia z 19 lutego 2004 r. Kolegium wskazało, że aktualnie obowiązujący art. 40a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Skoro zaś zaskarżona decyzja dotyczyła opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu, a Przedsiębiorstwo w dniu 20 marca 2013 r. zawarło ze Starostą B umowę - w trybie zamówienia publicznego - której przedmiotem było wykonanie kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz mapy zasadniczej obiektu "D", to, w ocenie Kolegium spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 40a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego warunkujące zwolnienie z opłaty. Zatem wobec braku podstaw do stosowania niekonstytucyjnych przepisów oraz braku przesłanek do nałożenia na Przedsiębiorstwo opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu, dalsze postępowanie związane z ustaleniem tej opłaty stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
Skargę na decyzję SKO wniósł Starosta Powiatu w B, zarzucając naruszenie:
- 3) art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i wyłączenie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.;
- 4) art. 40 a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że Przedsiębiorstwo A S.A. jest zwolnione z obowiązku ponoszenia opłat za udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w związku z realizacją w 2013 r. w trybie zamówień publicznych modernizacji ewidencji gruntów i budynków w gminie D, stanowiącej ustawowe zadanie Starosty B. Zdaniem skarżącego posiadał on legitymację do złożenia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego, gdyż decyzja SKO uchylająca decyzję Starosty B i umarzająca postępowanie w sprawie opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pozbawia skarżącego dochodu stanowiącego dochód własny Powiatu w postaci opłat.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że organ I instancji nie może skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik Przedsiębiorstwo A S.A. z siedzibą w R wniósł o odrzucenie skargi, zarzucając, że strona skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji SKO. Ponadto uczestnik stwierdził, że stanowisko zajęte przez SKO w zaskarżonej decyzji było prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna, co w niniejszej sprawie oznacza rozważenie, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, tj. podmiotu, o którym mowa w art. 50 ppsa. Stosownie do treści tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. A zatem związek ten musi istnieć między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Skarga musi zatem dotyczyć własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi.
Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11, opubl. w Lex nr 1113787). Nie jest dopuszczalna sytuacja, że ten sam podmiot – w niniejszej sprawie Starosta B - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II FSK 527/12, opubl. w Lex nr 1137662).
Stwierdzić zatem należy, że Starosta, będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy stwierdzi, że jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn aniżeli wymienione w pkt 1-5 tego przepisu. Niewątpliwie "inną przyczyną", o której mowa w przepisie jest wniesienie skargi przez podmiot nielegitymowany, a przy tym brak interesu prawnego skarżącego, jest w tym przypadku oczywisty.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak na wstępie.