Uzasadnienie
L. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., L. dz. AR-5380/IV/390/23 w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy i poinformowania o badaniu psychologicznym.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a).
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2-3 p.p.s.a., ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w tym przepisie oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., L. dz. AR-5380/IV/390/23 w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy i poinformowania o badaniu psychologicznym oraz odmowa usunięcia nieprawidłowych wpisów.
Jak stanowi art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.; dalej: u.k.p., badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem /.../, podlega kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przepis ten należy odczytywać w związku z treścią art. 98 ust. 5 pkt 3 u.k.p., zgodnie z którym, starosta wysyła informację o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym w zakresie psychologii transportu przez kierowców obowiązanych do poddania się temu badaniu, na skutek przekroczenia przez nich liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przy czym informacja ta wysyłana jest z urzędu na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego.
Jak wynika zatem z literalnego brzmienia przytoczonych przepisów, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, Komendant Wojewódzki Policji - jako organ kontroli ruchu drogowego - występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy, z wnioskiem o poinformowanie kierowcy o ciążącym na nim obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Komendant Wojewódzki Policji jest zatem organem, który administruje danymi o liczbie punktów otrzymanych przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów, obowiązany jest skierować stosowny wniosek do Starosty, celem podjęcia przez ten organ administracji czynności przewidzianych w przepisach prawa materialnego.
Odróżnić trzeba zatem czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji związane z prowadzeniem ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wprowadzaniem i usuwaniem punktów, od kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie postępowania będącego konsekwencją przekroczenia określonego limitu punktów i podjęcie dalszych czynności władczych względem kierowców, których limit punktów karnych został przekroczony. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich liczbą, usuwaniem, pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. I OSK 1808/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., sygn. I OSK 1203/11 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1413/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
To oznacza, że w przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji. Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji, nie jest nim natomiast wniosek kierowany przez organ kontroli ruchu drogowego na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności, a także uprawnionego do poinformowania ich o wynikającym z przepisów prawa obowiązku poddania się badaniom psychologicznym w zakresie psychologii transportu.
Zaskarżony przez skarżącego wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, skierowany do Prezydenta Miasta Tarnowa, nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnych z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Zaskarżony wniosek nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy przez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy czynności organu prowadzącego ewidencję punktów, w zakresie ujawnionych tam punktów, lecz została wywiedziona w stosunku do wniosku tego organu, skierowanego do innego organu administracji publicznej, w przedmiocie poinformowania przez niego kierowcy o wynikającym z przepisów ustawy o kierujących pojazdami (art. 98 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p.) obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, będącemu już konsekwencją przekroczenia ujawnionych w ewidencji punktów, a których przekroczenie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek taki samodzielnie nie wywołuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków kierującego, zaś skutek taki wywiera dopiero decyzja administracyjna, wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, w wyniku przesłanego przez organ kontroli ruchu drogowego wniosku.
Wniosek Komendanta Policji nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Zaskarżony wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, złożony do Prezydenta Miasta Tarnowa o wysłanie do kierowcy informacji w przedmiocie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest on ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, czy egzekucyjnego, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. II GSK 767/23, opubl. w CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.