Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. M. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 25 września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 11, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.680,10 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. Z (dz. nr [...], obr. [...]) w T bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.680,10 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. Z (dz. nr [...] obr. [...]) w T bez zezwolenia zarządcy drogi.
Na skutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że sporządzone w tej sprawie protokoły są lakoniczne i nie zawierają koniecznych ustaleń.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 8.680,10 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. Z (dz. nr [...], obr. [...]) w T bez zezwolenia zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji
Na skutek zaskarżenia do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1178/19 orzekł o uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "W rozpatrywanej sprawie orzekające Kolegium uznało w ocenie Sądu a priori, że znajdujące się w aktach kopie mapy zasadniczej na k. 37 i 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji (teczka zawierająca k od 1 do 103) oraz w aktach Kolegium (kopia mapy zasadniczej, znajdująca się przed protokołem z posiedzenia niejawnego Kolegium w dniu 25 września 2019 r.) wymóg ten spełniają. Ocena ta jest błędna, gdyż taki dokument nie jest wystarczający i prawidłowy. Na ich podstawie nie można stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że ustalenia organu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego są prawidłowe. Na mapach tych nie wyrysowano w sposób jednoznaczny granic pasa drogowego ul. Z w T. Na kopiach mapy zasadniczej, znajdujących się na k. 37 i k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji (teczka zawierająca k od 1 do 103), wyrysowano jedynie kolorem zielonym, jak domniemywać należy, pole zajętego pasa drogowego, zamieszczając dodatkowo wymiary poszczególnych boków tego pola, zaś na kopii mapy zasadniczej, znajdującej się w aktach Kolegium, zaznaczono liniami koloru żółtego bliżej nieokreślone pole, ograniczone liniami niebieskimi.
Z legendy tej mapy wynika natomiast, że tego koloru linie to granica zakresu opracowania [...]. Dokumentem na podstawie którego organy powinny dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestracji numerów nadanych drogom, obiektom mostowym, tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego".
Dalej Sąd zwrócił uwagę, że koniecznym jest, dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, dołączenie wymaganego w tego rodzaju sprawach dokumentu geodezyjnego z wyrysowanymi granicami pasa drogowego w oparciu o książkę drogową i innych dowodów, w tym dokumentów obrazujących wymiary powierzchni zajętego pasa drogowego oraz rysunku z wymiarami przedmiotowego tymczasowego ogrodzenia i wydruków ze zdjęć obrazujących zasięg pasa w kolizji z przedmiotowym ogrodzeniem oraz dowodów uwiarygadniających dokonanie pomiarów powierzchni zajętego pasa w dniu 28 grudnia 2018 r.
Ponadto co do wykonanych przez organ l instancji pomiarów Sąd stwierdził: "Budzi więc zastrzeżenia w obliczu powyższego przytoczony przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ten fragment treści poszerzonych ustaleń z "protokołu uzupełniającego" z dnia 24 czerwca 2019 r., wskazujący na dokonanie pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego w dniu 28 grudnia 2018 r. metodą bezpośrednią, i to dwukrotnie przez pracownika, za pomocą wskazanych urządzeń. Takie stwierdzenie nie jest przekonywujące i weryfikowalne, chyba, że organ wykaże innymi dowodami, iż rzeczywiście pomiary te były pierwotnie wykonane wskazaną metodą i przy użyciu wymienionych urządzeń mierniczych.
W ocenie też Sądu wymiary pola powierzchni zajętego pasa drogowego winny się znaleźć na wskazanym już dokumencie geodezyjnym w odpowiedniej skali, oraz na osobnym dokumencie - rysunku -przedstawiającym dany obiekt z wymiarami we wszystkich istotnych płaszczyznach, a nie tylko i wyłącznie na wydrukach zdjęć fotograficznych z wyrysowaniem pola powierzchni figur geometrycznych odpowiadających polu zajętego pasa drogowego. Takie wydruki ze zdjęć mogą jedynie być dodatkowymi dowodami".
Opisaną na wstępie decyzją, wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 -6 ustawy o drogach publicznych:
- 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
- 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
- 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
- 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
- 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
- 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 12 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyjął, że kontrole przeprowadzone w niniejszej sprawie wykazały w dniach od 28 grudnia 2018 r. do 7 stycznia 2019 r. zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ulicy Z w T, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie na zieleńcu ogrodzenia-siatki o wysokości 1,2 m do 1,5 m z zamocowaną na niej folią, o łącznej powierzchni 78,91 m2.
Zgodnie z zaleceniami Sądu, postanowieniem z dnia 28 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Prezydenta Miasta o uzupełnienie postępowania i przesłanie:
- - dokumentu geodezyjnego z wyrysowanymi granicami pasa drogowego drogi gminnej - ul. Z (działka nr [...] obr. [...]) w części dotyczącej zajęcia pasa drogowego w oparciu o książkę drogową, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005, Nr 67, poz. 582),
- - dokumentu geodezyjnego z wyrysowanymi granicami pasa drogowego w oparciu o książkę drogową, obrazującego wymiary powierzchni zajętego pasa drogowego oraz rysunku z wymiarami tymczasowego ogrodzenia,
- - dowodów potwierdzających wykonanie pomiarów zajętego pasa drogowego metodą i przy użyciu wymienionych w tym protokole urządzeń, wskazanych w protokole z dnia 24 czerwca 2019 r.
Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. organ l instancji przekazał następujące dokumenty:
- - wydruk z programu MapView Desktop do elektronicznej ewidencji dróg z zasięgiem pasa drogowego Z w T w części dotyczącej przedmiotowego zajęcia pasa drogowego,
- - kopię mapy ewidencyjnej z naniesionymi w oparciu o książkę drogi liniami granicznymi pasa drogowego ul. Z w T w części dotyczącej przedmiotowego zajęcia pasa drogowego,
- - kopię mapy zasadniczej z naniesionymi w oparciu o książkę drogi liniami granicznymi pasa drogowego ul. Z w T w części dotyczącej przedmiotowego zajęcia pasa drogowego,
- - kopię mapy ewidencyjnej z naniesionymi w oparciu o książkę drogi liniami granicznymi pasa drogowego ul. Z w T w części dotyczącej przedmiotowego zajęcia pasa drogowego oraz wrysowaną powierzchnią zajętego pasa drogowego poprzez wygrodzenie wraz z jego wymiarami,
- - kopię mapy zasadniczej z naniesionymi w oparciu o książkę drogi liniami granicznymi pasa drogowego ul. Z w T w części dotyczącej przedmiotowego zajęcia pasa drogowego oraz wrysowaną powierzchnią zajętego pasa drogowego poprzez wygrodzenie wraz z jego wymiarami,
- - szkic obrazujący zajęty obszar pasa drogowego wraz z jego usytuowaniem w stosunku do jezdni i zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego ul. Z w T,
- - oświadczenie dotyczące wykonania pomiarów bezpośrednio w terenie.
Zgodnie z 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą
Kolegium podniosło, że w zapadłym w tej sprawie wyroku Sąd wskazał, iż w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu w formie dokumentu geodezyjnego z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty wskazane wyżej. Kolegium zwróciło uwagę na mapę określająca zasięg pasa drogowego sporządzoną w formie wydruku z elektronicznej ewidencji dróg na dzień 17 czerwca 2020 r. gdzie kolorem czerwonym zaznaczone są granice pasa drogowego także na wysokości działki nr [...].
Nie można też pominąć map: ewidencyjnej i zasadniczej wykonanych w oparciu o książkę drogi z zaznaczonymi (kolorem niebieskim) liniami granicznymi pasa drogowego ul. Z w T oraz z wyrysowaną (kolorem czerwonym) powierzchnią zajętego gruntu. Z dokumentów tych, zdaniem Kolegium wynika, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], która to działka należy do dróg gminnych. Użytek gruntowy ww. działki został sklasyfikowany jako droga ("dr"). Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi miało miejsce w dniach od 28 grudnia 2018 r. do 7 stycznia 2019 r., co potwierdziły przeprowadzone przez organ kontrole. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja zdjęciowa obrazująca fakt zajęcia pasa drogowego. Podkreśliło przy tym Kolegium, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obiektywny, a to oznacza, że jest niezależna od winy sprawcy.
Niewątpliwe w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia najistotniejszym jest ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.
W związku z tym Kolegium stwierdziło, że zgodnie z zaleceniami Sądu okoliczności te zostały ustalone na postawie map sporządzonych w oparciu o książkę drogi. W przekonaniu Kolegium nie ma podstaw do uznania, iż obecnie dowody te są niewystarczające. Ponadto w aktach sprawy zalega oświadczenie A. M. - Inspektora w Zarządzie Dróg i Komunikacji, gdzie stwierdzono co następuje: "Oświadczam niniejszym, że w ramach obowiązków służbowych wykonywanych w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na M. M. kary pieniężnej za zajęcie w dniach 28.12.2018 r. do 07.01.2019 r. pasa drogowego drogi gminnej ul. Z w T bez zezwolenia zarządcy drogi, wykonałem w dniu 28.12.2018 r. bezpośrednio w terenie pomiary zajętego pasa drogowego ulicy Z w T tj. ustawionego na terenie zielonym, na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w T ogrodzenia tymczasowego. Pomiary te wykonałem mierząc poszczególne wymiary ustawionego ogrodzenia, a także ich usytuowanie w stosunku do krawędzi jezdni. Pomiary zostały wykonane przy użyciu koła pomiarowego Kojak firmy [...] oraz miary stalowej zwijanej 5 m MN-81-185 Expert firmy M".
W ocenie Kolegium oświadczeniu pracownika organu pierwszej instancji należało dać wiarę. Nie ma bowiem wiarygodnych podstaw do uznania, że A. M. mówi nieprawdę, a dokonane przez niego pomiary podczas kontroli pasa drogowego nie odbyły się w przy użyciu metody i urządzeń wskazanych w oświadczeniu.
Wysokość kary jest dziesięciokrotnością iloczynu liczby m2 łącznej powierzchni pasa drogowego dla danego elementu (zieleniec), liczby dni zajmowania pasa drogowego (łącznie 11 dni potwierdzonego zajęcia pasa drogowego) i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy (dla dróg gminnych 1,00 zł/m2) zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały Nr XXVI/375/2008 Rady Miejskiej z dnia 16 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta T (Dz. Urz. Wojew. Nr 807, poz. 5844)
W decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo obliczono opłatę karną:
10 x [łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego x stawka za 1 m2 x ilość dni] od 28 grudnia 2019 r. do 7 stycznia 2019 r. zieleniec: 10 x [78,91 m2 x 1,00zł/m2x 11 dni] = 8 680,10 zł
Zdaniem Kolegium nie ma racji odwołujący wskazując, że w ogóle do zajęcia pasa drogowego nie doszło, albowiem "nie wiadomo gdzie ten pas drogowy miał swoje granice i w jakim zakresie doszło do tego zajęcia". Trzeba bowiem wskazać, że o tym jaki teren stanowi pas drogowy nie decyduje wygląd, jak chce tego odwołujący. Natomiast przedstawione wyżej dowody jasno wskazują na granice pasa drogowego, w skład którego na wysokości działki nr [...] wchodzi zieleniec. Należy bowiem pamiętać, że czym innym jest droga, a czym innym pas drogowy. Droga bowiem zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tymczasem, co już wykazano wyżej, w skład pasa drogowego nie tylko wchodzi droga, ale też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne (np. chodnik, pas zieleni itp.).
W tym przypadku trudno przypuszczać, aby osoba prowadząca działalność gospodarczą polegającą m.in. na budowie oraz sprzedaży lokali mieszkaniowych i domów nie miała wiedzy na temat konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dobrze pojętym interesie przedsiębiorcy, który dba o dobro swojej firmy, było zasięgnięcie informacji co do zasięgu pasa drogowego na wysokości działki gdzie prowadzone były roboty budowlane.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 189f ust. 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
- 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
- 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W niniejszej sprawie w grę wchodzi ustalenie zaistnienia przesłanki z pkt 1. Podkreśliło Kolegium, że, w przepisie tym jest mowa o znikomej wadze naruszenia prawa. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (wersja internetowa) słowo znikomy oznacza: bardzo mały, niewielki, ledwo widoczny, pod względem rozmiarów lub znaczenia. W niniejszej sprawie zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej nie znajduje uzasadnienia. Otóż nie można twierdzić, że waga naruszenia jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania, wprawdzie bezprawne, ale w celu ważnych potrzeb egzystencjalnych.
Ponadto charakter prowadzonej przez stronę działalności nie uzasadnia też sam w sobie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zwrócenia się o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego.
Nie można podzielić zarzutu strony co do braku stosowania przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), albowiem przepisy te nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisy tejże ustawy mają zastosowanie do kontroli działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły (art. 3 tej ustawy). Tymczasem przedmiotem kontroli nie jest wykonywana przez M. M. działalność gospodarcza, ale kwestia zajęcia pasa drogowego, który to pas drogowy stanowi mienie Gminy. Zatem regulacje dotyczące kontroli przedsiębiorców nie mają zastosowania i wobec powyższego argumenty przedstawione w odwołaniu nie są uzasadnione.
Wobec powyższego Kolegium orzekło, jak w sentencji decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. art. 40 ust. 1, ust. 4, st. 12 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz postanowień uchwały nr XXVI/375/2008 Rady Miejskiej z dnia 16 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta T, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a także rozpatrzenie sprawy z pominięciem zasad ogólnych postępowania, o jakich mowa w przepisach art. 7a, 8 i 11 oraz Działu IVA w przede wszystkim art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania a także z pominięciem ogólnych zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. z 2019 r., poz. 1292, ze zm.), w szczególności zasady przyjaznej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w jej przepisie art. 11 oraz zasady pewności prawa, o jakiej mowa w jej przepisie art. 14, poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki które mogłyby uzasadniać jego zastosowanie, pomimo, że stan faktyczny sprawy uzasadnia odstąpienie z urzędu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji stwierdził, że przy jej wydawaniu, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyroku wydanym w niniejszej sprawie Sąd w sposób wyraźny wskazał na konieczność rozważenia przez Kolegium, działającego jako organ odwoławczy, kwestii, czy postępowanie dalej może i powinno się toczyć w tej sprawie, a jeżeli tak, to czy przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, może dojść do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), czy też zasadnym będzie dokonanie tego przez organ pierwszej instancji, poprzez dołączenie wymaganego w tego rodzaju sprawach dokumentu geodezyjnego z wyrysowanymi granicami pasa drogowego w oparciu o książkę drogową i innych dowodów, w tym dokumentów obrazujących wymiary powierzchni zajętego pasa drogowego, rysunku z wymiarami przedmiotowego tymczasowego ogrodzenia i wydruków ze zdjęć obrazujących zasięg pasa w kolizji z przedmiotowym ogrodzeniem oraz dowodów uwiarygadniających dokonanie pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego w dniu 28 grudnia 2018 r.
W takim stanie rzeczy, nie można uznać za prawidłowego działania Kolegium, które wzywając o przedłożenie określonych dokumentów geodezyjnych w ten sposób konwalidowało wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nie zwróciło bowiem należnej uwagi Kolegium, że nieprawidłowość postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji nie wynikała li tylko z wadliwości map mających obrazować zajęcie pasa drogowego. Sąd w sposób przecież wyraźny wskazał, że mapy te są wadliwe, bo nie zawierają naniesionych z książki drogi szerokości pasa drogowego i jego granic oraz innych wskazanych pomiarów.
Po drugie, najistotniejsze, nie przeprowadzono w ogóle dowodu co okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia. Z takich ustaleń sporządza się bowiem protokół i w czynnościach tych winien brać udział skarżący, na co szczególnie zwrócił uwagę Sąd w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. Wobec tego nawet jeżeli by uznać, że w ramach art. 136 k.p.a. dopuszczalne było uzupełnienie materiału dowodowego przez przedłożenie istniejących, a nie dołączonych dokumentów geodezyjnych, to za niedopuszczalne w ramach postępowania uzupełniającego uznać należało wytworzenie na nowo map, po to by spełniały one wymogi wskazane przez Sąd w wyroku.
Wobec powyższego w dalszym ciągu postępowanie dowodowe byłoby i jest dotknięte wadliwościami skutkującymi uchyleniem decyzji z uwagi na kwestie związane z niezachowaniem procesowej formy dokonywania istotnych dla treści rozstrzygnięcia ustaleń w sprawie i brakiem zagwarantowania prawa do czynnego udziału w tego rodzaju czynnościach skarżącego.
Wskazanie przez Sąd kierunku działań Kolegium, w żaden sposób nie zwalniało organu kolegialnego od rozważenia, czy może dokonać zastosowania art. 136 k.p.a. i czy to doprowadzi do takiego stanu rzeczy, że można będzie uznać, iż postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z postanowieniami art. 7, 67 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Uzupełnienie materiału dowodowego dowodami z map, wadliwości postępowania dowodowego w żaden sposób nie usunęło. Nie ma bowiem najistotniejszego dowodu – protokołu z czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 67§ 1 k.p.a.), który wraz z pozostałymi, będzie obrazował zajęcie pasa drogowego, bez udziału skarżącego w których, nie można uznać faktu zajęcia pasa drogowego za udowodniony.
Co do do prawidłowości stanowiska Kolegium zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. Sąd zwracał uwagę, że ma ona miejsce wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość organ ustalił popełnienie przez określony podmiot deliktu administracyjnego – zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Tego jednakże organ w dalszym ciągu nie uczynił bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie więc zdaniem Sądu dopiero więc niewadliwe ustalenie popełnienia deliktu administracyjnego, a więc uznania, że decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną z tego tytułu skarżącemu jest decyzją prawidłową da podstawę do wypowiedzenia się, czy rzeczywiście waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub czy zaistniała przesłanka o której mowa w pkt 2 art. 189f § 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa ma też związek z wysokością administracyjnej kary pieniężnej, a póki co nie można stwierdzić, że materiał dowodowy daje podstawy do uznania prawidłowości ustaleń także i w kwestii wysokości kary.
Podobnie, co do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., bo także jest to związane z niewadliwym ustaleniem zajęcia pasa drogowego. Wówczas, gdy organ ustali niewątpliwie, że do zajęcia tego doszło można rozważać, czy zasadne było stanowisko organu, iż usunięcie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego, do którego organ się odwołuje - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Kolegium naruszyło więc postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a. utrzymując ponownie w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji wadliwie przeprowadzonego w dalszym ciągu postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie tejże decyzji. Z tegoż też względu nieprawidłowa jest też decyzja organu pierwszej instancji, co musiało skutkować uchyleniem kontrolowanych decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), jak w punkcie II sentencji wyroku.