Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie E. L. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody z dnia 26 marca 2020 r. znak [...] ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz ustalającej zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzja Wojewody z dnia 26 marca 2020 r. została doręczona skarżącej w dniu 14.04.2020 r. W dniu 16 kwietnia 2020 r. drogą mailową skarżąca skierowała do [...] Urzędu Wojewódzkiego pismo, w którym poinformowała, iż nie zgadza się z treścią ww. decyzji i że wobec treści art. 15 zzr ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020r poz. 374 ze zm.) będzie odwoływać się od decyzji w późniejszym terminie. W dniu 10 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła do Kolegium pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji/Uzupełnienie odwołania".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 1 czerwca 2020 r. skierowało do skarżącej pismo wzywające ją do uzupełnienie braku formalnego złożonego odwołania, poprzez jego podpisanie. Powyższe zostało doręczone skarżącej 24 czerwca 2020 r.
W odpowiedzi zaś na ww. pismo Kolegium skarżąca przesłała ponownie do Kolegium opatrzone swoim podpisem, pismo z dnia 9 czerwca 2020 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji/Uzupełnienie odwołania".
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że skarżąca nie uzupełniła braku formalnego odwołania do czego organ wzywał ją pismem z 1 czerwca 2020 r. Przy czym Za odwołanie potraktowano pismo skarżącej skierowane drogą mailową 16 kwietnia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Ponieważ pomimo wezwania skarżąca nie usunęła braków formalnych pisma z d nie 16 kwietnia 2020 r., Kolegium stanęło na stanowisku, że jako odwołanie należy potraktować pismo skarżącej z dnia 9 czerwca 2020 r. nadane w urzędzie pocztowym dnia 10.06. 2020 r.
Kolegium wskazało, ze odwołanie od powyższej decyzji mogło najpóźniej zostać złożone 8 czerwca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów uległ zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r. Terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły bieg 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 – a więc od dnia 24 maja 2020 r. W konsekwencji 14 dniowy bieg terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie upłynął w dniu 8 czerwca 2020 r. (ponieważ w dniu 7.06.2020 r. była niedziela). Zatem odwołanie skarżącej z 9 czerwca 2020 r. zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa procesowego, a to art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej, a w szczególności poprzez stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy strona uzupełniła braki odwołania wnosząc podpisane odwołanie;
- 2. prawa procesowego, a to art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak udzielenia wyjaśnień i wskazówek, oprowadzenie do poniesienia przez skarżącą szkód, a w szczególności poprzez wadliwe sporządzenie treści wezwania do uzupełniania braków formalnych, odwołania, które wprowadziło stronę w błąd;
- 3. prawa procesowego, a to art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez przyjęcie że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych odwołania, w sytuacji gdy organ w wezwaniu z dnia 1 czerwca 2020 r. nie wskazał, że skarżąca ma uzupełnić wiadomość e-mail poprzez jej podpisanie, lecz wskazał że ma uzupełnić odwołanie poprzez jego podpisanie, które to zobowiązanie zostało przez skarżącą wykonane;
- 4. prawa procesowego, a to art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy organ wezwał stronę do uzupełnienia odwołania poprzez jego podpisanie, bez wskazania że chodzi o wiadomość e-mail z dnia 16 kwietnia 2020 r., który to brak strona uzupełniła w terminie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.". Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. zd. 1 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W niniejszej sprawie aby ocenić czy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu należy w pierwszej kolejności ustalić, datę złożenia którego z pism skarżącej należy uznać za datę wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że jako odwołanie należy potraktować pismo skarżącej z 16 kwietnia 2020 r., które wpłynęło do organu na skrzynkę mailową. Z uwagi na braki formalne tego pisma (brak podpisu skarżącej) pismem z 1 czerwca 2020 r. wezwano skarżącą do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Oceniając, że braki te przez skarżącą nie zostały uzupełnione organ doszedł do przekonania, że jako odwołanie należy potraktować pismo skarżącej z dnia 9 czerwca 2020 r. nadane do organu drogą pocztową w dniu 10 czerwca 2020 r. Ostatecznie, biorąc pod uwagę przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2. (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) stwierdzono, że odwołanie skarżącej z 9 czerwca 2020 r. zostało wniesienie z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu organ słusznie potraktował pismo skarżącej z dnia 16 kwietnia 2020 r. nadane do organu drogą mailową jako odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 26 marca 2020 r. Skarżąca jednoznacznie wyraziła w nim niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Dla kwalifikacji wniesionego przez stronę pisma decydujące znaczenie ma zatem intencja jego autora, której oceny dokonuje się na podstawie o całokształtu podniesionych okoliczności.
W przedmiotowej sprawie problem jednak sprowadza się do tego, że skierowane do skarżącej wezwanie z 1 czerwca 2020 r. o uzupełnienie braków formalnych jej odwołania z 16 kwietnia 2020 r. nie precyzowało, że organ ma na myśli właśnie to konkretne pismo skarżącej – wysłane e-mailem (k. 152 akt adm.).
Wezwanie to zostało doręczone skarżącej 24 czerwca 2020 r., a zatem już po wniesieniu przez skarżącą odwołania z 9 czerwca 2020 r. W rezultacie skarżąca była przekonana, że wezwanie z 1 czerwca 2020 r. dotyczy jej pisma z 9 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca w wyznaczonym terminie przedłożyła podpisany przez siebie egzemplarz pisma z 9 czerwca 2020 r.
W ocenie Sądu słuszne są zarzuty skargi, że organ poprzez nieprecyzyjną treść wezwania z 1 czerwca 2020 r., w zakresie określenia którego konkretnie pisma skarżącej owo wezwanie dotyczy, naruszył zasady określone w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią tezy zawartej w wyroku WSA w Szczecinie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Sz 10/20, którą orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela "Treść wezwania do usunięcia braków formalnych podania powinna być precyzyjna i w razie potrzeby zawierać także wyjaśnienia i informacje, które zwłaszcza podmiotom niemającym wykształcenia prawniczego lub niekorzystającym w postępowaniu z usług fachowego pełnomocnika, pozwolą na prawidłowe wykonanie wezwania. Nieprecyzyjne, niepełne, błędne sformułowanie wezwania do usunięcia braków formalnych podania może doprowadzić do uznania za przedwczesne pozostawienie podania bez rozpatrzenia".
W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 K.p.a. – teza 2). Sąd podziela ww. stanowisko i wyraża pogląd, że gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych podania budzi wątpliwości, co do jego treści i zgodności z prawem, to z braku wykonania takiego wezwania - nie można wyprowadzać niekorzystnych dla strony skutków.
W niniejszej sprawie powyższy pogląd jest tym bardziej uprawniony, że skarżąca po otrzymaniu wezwania z 1 czerwca 2020 r. - działając w mylnym ale usprawiedliwionym przekonaniu, że dotyczy ono jej pisma z 9 czerwca 2020 r. - w wyznaczonym terminie przesłała podpisany odpis pisma z 9 czerwca 2020 r. Nie można zatem zarzucić jej jakiegokolwiek niedbalstwa w prowadzeniu swoich spraw tym bardziej, że działała samodzielnie bez pomocy pełnomocnika profesjonalnego. Skutki natomiast braku wymaganej precyzji w określeniu, którego pisma skarżąca ma uzupełnić baraki formalne w badanej sprawie byłyby daleko idące, ponieważ doprowadziły do zamknięcia stronie drogi skutecznego zaskarżenia decyzji Wojewody z 26 marca 2020 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że analiza treści ww. wezwania organu z dnia 1 czerwca 2020 r. (wystosowanego do skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) oraz powołanych powyżej przepisów prawa wskazuje, że nie było ono dostatecznie precyzyjne i mogło nasuwać adresatowi wątpliwości co do tego, którego pisma dotyczy.
Tymczasem ważnym prawem strony postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania przez organy tak, aby budzić zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że norma ta, choć ujęta ogólnie, nie może być traktowana jedynie jako postulat odnoszący się do sposobu prowadzenia postępowania. Jest to bowiem przepis, do którego przestrzegania organy zobowiązane są na równi z innymi przepisami zawierającymi wytyczne, co do ich działań. Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, czyli w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organy są w świetle tej zasady zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu.
Jednocześnie organy nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań. Ponadto, wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony postępowania. Z kolei w wyroku z 3 marca 2008 r. I FSK 365/07 (dotyczącym co prawda ww. zasady na tle przepisów postępowania podatkowego), NSA wyraził pogląd, że postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony i Skarbu Państwa, a powstałych wątpliwości nie rozstrzyga na niekorzyść strony. Zasada ta dotyczy zarówno stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, w tym także dotyczących oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Powyższe poglądy, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni akceptuje i przyjmuje za własne.
W dalszej kolejności należy zatem wskazać, że skoro wezwanie organu z dnia 1 czerwca 2020 r. wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, to nieuprawnione było przyjęcie przez organ, że strona nie uzupełniła braków formalnych pisma z 16 kwietnia 2020 r. i wobec tego jako odwołanie od decyzji Wojewody z 26 marca 2020 r. z należy potraktować pismo skarżącej z 9 czerwca 2020 r. nadane do organu w dniu 10 czerwca 2020 r.
Jak już to wcześniej przedstawiono organ uznał, że odwołanie skarżącej z 9 czerwca 2020 r. zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania, co ostatecznie doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów zbędne jest jednak ocenianie przez Sąd czy organ prawidłowo przyjął, że odwołanie z 9 czerwca 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy - nie ma to wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nie ma wątpliwości, że właściwe odwołanie z 16 kwietnia 2020 r. zostało wniesione w terminie, a jedynie jest obarczone brakami formalnymi. Stąd w sprawie brak było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, przez co doszło do naruszenia art. 134 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko i ponownie skierować do strony wezwanie o uzupełnienie braków formalnych odwołania z 16 kwietnia 2020 r. Wezwanie to powinno czynić zadość wymogom prawa zwłaszcza w aspekcie precyzyjnego wskazania pisma skarżącej, którego to wezwanie dotyczy.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Strony skarżącej kwotę 497 zł, stanowiącą sumę kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.