Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek I. L., obywatelki Ukrainy, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna – S. L. ur. [...] 2014 r.
Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania I. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem S. L. Powodem odmowy było niespełnianie przez wnioskodawczynię warunków z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie legitymowanie się dokumentem uprawniającym do podjęcia pracy na terytorium Polski, a tym samym nie legitymowanie się dokumentem uprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta I. L. wiosła o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej, decyzja organu I instancji jest krzywdząca, gdyż opiera się jedynie na wykładni literalnej przepisów z pominięciem ustalenia, czy wobec niej adnotacja o dostępie do rynku pracy w ogóle mogła zostać uczyniona. I. L. wyjaśniła, że na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r. przebywa w Polsce na pobyt czasowy, bez adnotacji "dostęp do rynku pracy", gdyż otrzymanie karty z taką adnotacją byłoby nieracjonalne i tworzyłoby fikcję, gdyż podjęcie przez nią zatrudnienia było i jest niemożliwe. Odwołująca opiekuje się bowiem niepełnosprawnym synem S. L. oraz córką E. L. (ur. [...] 2019 r.).
Ponadto odwołująca wskazała, że adnotację "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu czasowego posiada jej mąż A. L., jednak to na nim spoczywa obowiązek utrzymania rodziny i jego rezygnacja z pracy wiązałaby się ze znacznym pogorszeniem sytuacji materialnej rodziny.
Decyzją z dnia 28 października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. nr [...]. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 240 pkt 1 w zw. z art. 226 pkt 1 i art. 229 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, wydaje się dokument zwany "kartą pobytu" na jego wniosek, przy czym pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu (art. 229 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się obowiązkowo adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
Zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, że adnotacja "dostęp do rynku pracy", jak również jej brak, pozostają bez znaczenia prawnego i stanowią wyłącznie element o charakterze informacyjnym, nie zaś kształtującym określone uprawnienie udzielone cudzoziemcowi. W ocenie Kolegium, adnotacja ta stanowi konkretne, wyraźne uprawnienie udzielone cudzoziemcowi przez organ właściwy, tj. przez organ wydający kartę pobytu, który tym samym potwierdza spełnienie przez daną osobę warunków do zamieszczenia tego typu adnotacji. Dlatego też organ II instancji uznał, że brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie uprawnia organów administracji orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych do przyjęcia - wyłącznie w drodze interpretacji przepisów - że dostęp do rynku pracy został jednak cudzoziemcowi udzielony. Organy administracji wkraczałyby bowiem wówczas w sferę kompetencji organu wydającego kartę pobytu (wojewody), do którego właściwości należy zarówno wydawanie karty pobytu, jak i określenie jej treści, a co za tym idzie - uprawnień z niej wynikających.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy istnieją podstawy do umieszczenia w karcie pobytu I. L. tego typu adnotacji, to powinna ona dokonać tego we właściwym trybie i przed właściwym organem administracji publicznej (wojewoda). Organ II instancji uznał zatem, że odwołująca aktualnie nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można przyjąć, że spełniona została podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez I. L., skoro w świetle posiadanej przez nią karty pobytu nie ma ona uprawnień do podejmowania pracy na terenie RP.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje tego, że odwołująca faktycznie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz że w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia, tym niemniej orzekanie w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych nie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego pozwalającego organowi administracji na podjęcie jednego z kilku dopuszczalnych prawnie rozstrzygnięć, w oparciu o ocenę całości sprawy. W tym bowiem przypadku przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od spełnienia ściśle określonych ustawowych przesłanek.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. L. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust 2. lit. D oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) w związku z art. 244 ust. 1 pkt 11 i art. 106 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.), poprzez ich zawężającą, literalną interpretację, stojącą w sprzeczności z celem świadczenia pielęgnacyjnego, zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami wyrażonymi w art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP oraz z treścią art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526 z późn. zm.), polegającą na uznaniu, iż rodzic będący cudzoziemcem z kartą pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który nie podejmuje zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, aby ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne musi wykazać - składając stosowną dokumentację wypełnioną przez chcącego go zatrudnić pracodawcę - że chce jednak podjąć zatrudnienie, aby uzyskać w karcie pobytu adnotację o "dostępności do rynku pracy", co zaprzecza przesłance "niepodejmowania zatrudnienia" określonej w art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych - wskutek czego odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełniania wszystkich przesłanek, określonych w art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu skargi I. L. podniosła, że nie może otrzymać zezwolenia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej, gdyż warunkiem jego uzyskania jest przede wszystkim złożenie stosownego dokumentu wypełnionego przez pracodawcę chcącego ją zatrudnić, a ona nie może podjąć zatrudnienia, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem. W związku z tym otrzymanie przez nią karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" jest w praktyce niemożliwe i w zupełności nieracjonalne. W związku z tym skarżąca uważa, że skoro nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym synem, to zupełnie nielogiczne jest - jeśli chodzi o cel i przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – żądanie od niej przedłożenia dokumentów świadczących o tym, że chce jednak podjąć pracę zarobkową i jest pracodawca chcący ją zatrudnić, gdyż zaprzeczałoby to jej woli sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Zdaniem skarżącej, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy tak naprawdę jej niepełnosprawnemu dziecku, z uwagi na brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu, a której to adnotacji ona nie uzyska, ponieważ nie może ubiegać się o zezwolenie na pracę z racji opieki nad dzieckiem, całkowicie wypacza cel, jakiemu służyć ma to świadczenie. W opinii skarżącej, organ II instancji zastosował całkowicie literalną, formalistyczną i nielogiczną wewnętrznie interpretację treści art. 1 ust 2 lit. D i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 244 ust. 1 pkt 11 i art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, sprzeczną z celami systemu zabezpieczenia społecznego. I. L. stwierdziła, że w przypadku świadczeń rodzinnych określonych w Rozdziale 2 - Zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego oraz w Rozdziale 2a - Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. d, można uznać za logiczne i zrozumiałe.
Przesłanką do pobierania przedmiotowych świadczeń nie jest bowiem niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącej, przepis ten w praktyce jest całkowicie nieprzystający do sytuacji rodzica - cudzoziemcy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, określone w Rozdziale 3. Świadczenia opiekuńcze, gdzie warunkiem jest niepodejmowanie/rezygnacja z pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej, wymóg posiadania w karcie pobytu rodzica - cudzoziemca adnotacji "dostęp do rynku pracy", nie dotyczy rodzica ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto skarżąca podniosła, że gdyby to ojciec dziecka - posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - zrezygnował z pracy i wystąpił o to świadczenie, to otrzymałby je. Jej zdaniem, okoliczność ta również potwierdza, że błędnie zostały zinterpretowane przepisy, bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ich do systemu prawnego. Mąż skarżącej nie może jednak zrezygnować z pracy i przejąć od niej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wówczas znacznie pogorszyłaby się ich sytuacja materialna. Świadczenie pielęgnacyjne nie zrekompensowałoby bowiem utraty jego dochodów. Skarżąca stwierdziła, że takie rozwiązanie nie tylko pogorszyłoby ich sytuację materialną, ale byłoby też krzywdzące dla ich niepełnosprawnego dziecka, gdyż jeszcze trudniejsze niż obecnie byłoby zakupienie niezbędnych leków i zapewnienie niezbędnej specjalistycznej rehabilitacji.
Skarżąca uważa zatem, że pozbawienie pomocy finansowej rodzica pielęgnującego niepełnosprawne dziecko zamieszkałe w Polsce tylko dlatego, że jeden z rodziców dziecka - faktycznie sprawujący całodobową opiekę i niemogący podjąć pracy - nie posiada stosownej adnotacji o dostępie do rynku pracy w dokumencie zezwalającym na pobyt w Polsce, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości i ochroną praw dziecka i rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga I. L. nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, obywatelki Ukrainy, o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem S., obywatelem Ukrainy, którego ojciec jest również obywatelem Ukrainy. Brak obywatelstwa polskiego, a posiadanie obywatelstwa obcego, spoza Unii Europejskiej, ma ten skutek, że skarżąca wraz z rodziną nie pozostaje pod władzą Rzeczpospolitej Polskiej, a w dalszym ciągu wraz z rodziną pozostaje pod opieką państwa, którego jest obywatelką, poprzez urząd konsularny Ukrainy w Polsce (funkcjonujący - ogólnie rzecz biorąc - na podstawie Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 24 kwietnia 1963 r.). W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca tej okoliczności nie dostrzega powołując się na konkretne przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, dotyczące praw i obowiązków jej obywateli, a więc pomijając art. 1 i art. 37 Konstytucji RP, które stanowią:
"Art.
1. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli."
"Art. 37.
- 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.
- 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa."
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika wprost, że Konstytucja RP nie odnosi się do cudzoziemców, chociaż wiele uprawnień identycznych jak obywatele polscy mogą posiadać cudzoziemcy, o ile są one określone konkretną ustawą. Przykładowo uprawnienia do świadczeń rodzinnych, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego należne polskim obywatelom są uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych w związku z konkretnymi przepisami ustawy o cudzoziemcach.
Jak wynika z akt sprawy, 4 osobowa rodzina skarżącej zamieszkuje w Polsce, przy czym tylko pracujący w Polsce mąż skarżącej A. L. ma adnotację "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu czasowego. Skarżąca opiekuje się dwojgiem dzieci - synem S. L. ur. [...] 2014 r. i córką E. L. ur. [...] 2019 r. Syn skarżącej – S. L. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 maja 2018 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych, a jego niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Decyzjami z dnia [...] 2018 r. nr [...] i nr [...] Wojewoda zezwolił odpowiednio skarżącej i jej synowi na czasowy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 15 stycznia 2018 r. do dnia 14 stycznia 2021 r.
Sąd podkreśla, że zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, zostały określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej dalej u.ś.r.). Art. 1 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy stanowi:
"Art. 1.
- 1. (...)
- 2. Świadczenia rodzinne przysługują:
- 1) obywatelom polskim;
- 2) cudzoziemcom:
- a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
- b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,
- c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,
- e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
- – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub
- – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
- - jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,
- f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
- – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,
- – na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,
- – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
- - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
- 3. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że świadczenia rodzinne wynikające z tej ustawy, co do zasady przysługują cudzoziemcom, ale tylko tym, co do których wypełnione są przesłanki zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust.
- 3. Nie oznacza to jednak, że różne rodzaje świadczeń rodzinnych nie mają dodatkowych przesłanek przedmiotowych, charakteryzujących dany rodzaj świadczenia.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.:
"Art. 17.
- 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie obiektywnie zdolnej do pracy, która z powodów wskazanych w przepisie pracować nie może. Innymi słowy, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która wnosi o przyznanie jej świadczenia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną sama musi nie być niepełnosprawna lub chora, czyli musi być obiektywnie zdolną do pracy, której jedynie faktycznie nie może podjąć lub musi z niej zrezygnować w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taką obiektywną "zdolność do pracy", w przypadku cudzoziemca – "zdolność" jako uprawnienie do podjęcia pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niewątpliwie określa adnotacja zawarta w zezwoleniu na pobyt czasowy o "dostępie do rynku pracy".
Tak więc mają rację organy obu instancji uznając doniosłość w niniejszej sprawie powyższej adnotacji i w przypadku skarżącej brak tej adnotacji uznając za obiektywny brak przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ma rację w szczególności organ II instancji wskazując, że nie można przyjąć, że adnotacja "dostęp do rynku pracy", jak również jej brak, pozostają bez znaczenia prawnego i stanowią wyłącznie element o charakterze informacyjnym, nie zaś kształtującym określone uprawnienie udzielone cudzoziemcowi. Adnotacja ta – także zdaniem Sądu - stanowi konkretne, wyraźne uprawnienie udzielone cudzoziemcowi przez organ właściwy, tj. przez organ wydający kartę pobytu, który tym samym potwierdza spełnienie przez daną osobę warunków do zamieszczenia tego typu adnotacji oznaczającej "uprawnienie skarżącej do podjęcia pracy", z którego skarżąca mogłaby skorzystać lub nie. Słusznie organ II instancji uznał, że brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie uprawnia organów administracji orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych do przyjęcia - wyłącznie w drodze interpretacji przepisów - że dostęp do rynku pracy został jednak skarżącej udzielony.
Istotnie organy administracji wkraczałyby w sferę kompetencji innego organu – organu wydającego kartę pobytu (wojewody), do którego właściwości należy zarówno wydawanie karty pobytu, jak i określenie jej treści, a co za tym idzie - uprawnień z niej wynikających. Ma rację organ odwoławczy wskazując, że w sytuacji, gdy istnieją podstawy do umieszczenia w karcie pobytu skarżącej tego typu adnotacji, to powinna ona dokonać tego we właściwym trybie i przed właściwym organem administracji publicznej (wojewoda). Sąd podzielił więc stanowisko organów administracyjnych, że aktualnie skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można przyjąć, że spełniona została podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą, obywatelkę Ukrainy, skoro w świetle posiadanej przez nią karty pobytu nie ma ona uprawnień do podejmowania pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na względzie treść zarzutów skarżącej Sąd zauważa, że z treści przepisu art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że warunkiem nabycia prawa do świadczeń rodzinnych przez cudzoziemców niezaliczonym do grup, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a-c, jest posiadanie karty pobytu z odpowiednią adnotacją potwierdzającą prawo dostępu do polskiego rynku pracy. Z kolei jeśli chodzi o sposób rozumienia przesłanki "prawa dostępu do rynku pracy" cudzoziemców przebywających na terytorium RP, to w tym zakresie należy mieć na względzie przepisy art. 87, art. 88 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2273).
Konkretnie z przepisu art. 87 ust. 1 u.p.z.i.r.p. wynika, że z jednej strony pewne kategorie cudzoziemców są z mocy ustawy uprawnione do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (co implikuje brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę), natomiast z drugiej strony na podstawie art. 87 ust. 2 tej ustawy niektórzy cudzoziemcy – nie posiadając wynikającego z mocy ustawy prawa do wykonywania pracy na terytorium RP – są z mocy ustawy zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Trzecią grupę cudzoziemców tworzą natomiast cudzoziemcy podlegający obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracy na terytorium RP (art. 88 u.p.z.i.r.p.). Obowiązek posiadania tego rodzaju zezwolenia jest ustawową zasadą. Powyższy trójpodział podmiotowy jest dodatkowo modyfikowany przez art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. Przepis ten stanowi podstawę do określenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw pracy przypadków, w których powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.
Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że właściwy minister wydając powyższe rozporządzenie ma uwzględnić przypadki określone w umowach i porozumieniach międzynarodowych oraz programach szkoleniowych lub doradczych realizowanych w ramach działań Unii Europejskiej lub innych międzynarodowych programach pomocowych, polską politykę zagraniczną, specyfikę wykonywanego zawodu, charakter pracy, okres pracy, wymogi dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a także szczególny status, który był podstawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w/w rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2015 r.
Sąd zwraca uwagę na to, że skarżąca, której udzielono zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski na podstawie art. 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, nie mieści się w katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 i art. 88 u.p.z.i.r.p., czy też w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Tym samym skarżąca powinna była uzyskać zezwolenie na pracę na terytorium RP.
Z powyższego względu – zdaniem Sądu - konieczne stało się ustalenie, jakie konsekwencje prawne wiążą się z brakiem zamieszczenia na karcie pobytu cudzoziemca adnotacji "dostęp do rynku pracy", o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. Sąd jednocześnie zauważa, że zgodnie z treścią art. 240 pkt 1 i art. 226 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.), cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, wydaje się dokument zwany "kartą pobytu". Pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach).
Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.) w karcie pobytu umieszcza się obowiązkowo adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. "Dostęp do rynku pracy" wskazuje, że cudzoziemiec w świetle prawa polskiego jest zdolny do podjęcia pracy. Samo posiadanie adnotacji "o dostępie do rynku pracy" nie nakłada na cudzoziemca obowiązku podjęcia pracy. Jest jednak warunkiem niezbędnym do korzystania ze świadczeń w przypadku niemożności podjęcia pracy z różnych względów, a tym samym warunkiem niezbędnym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w warunkach art. 17 ust. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.).
Tak więc, zdaniem Sądu, brak na karcie pobytu cudzoziemca adnotacji "dostęp do rynku pracy" powoduje, że cudzoziemiec nie jest uprawniony do uzyskania świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zamieszczenie w karcie pobytu cudzoziemca adnotacji "dostęp do rynku pracy" jest bowiem ogólnym prawnym warunkiem nabycia przez tegoż cudzoziemca praw do świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z rezygnacją przez osobę uprawnioną z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dotyczy to także osób, które mogą pracować, jednak z uwagi na pewne wiążące się z nimi indywidualne okoliczności nie mogą tej pracy podjąć (np. gdy tak jak skarżąca sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). Nie zwalnia to jednak ich z obowiązku uzyskania adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu.
W związku z powyższym Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu.
Sąd podkreśla także, że w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526). Stwierdzić należy, że Konwencja ta nie zawiera przepisu, który obligowałby do przyznawania świadczeń pieniężnych rodzicom dzieci, a tym samym, skoro nie może być to uznane za "prawo zawarte w konwencji" – w rozumieniu jej art. 2 ust. 1 – to tym samym nie narusza postanowień Konwencji uregulowanie w prawie krajowym szerszego dostępu do świadczeń publicznych dla obywateli niż dla cudzoziemców. Zdaniem Sądu, przepisy tego aktu są zbyt ogólne, aby odnaleźć w nim podstawę materialnoprawną, z którego wynikałoby uprawnienie rodzica każdego dziecka, znajdującego się na terytorium RP, do świadczeń społecznych. Konwencja o prawach dziecka, co prawda nakazuje dokonywanie takiej wykładni, która jest najlepsza dla zabezpieczenia interesów dziecka (art. 3 ust. 1), jednak nie może to prowadzić do wniosków sprzecznych z brzmieniem przepisu prawa, zwłaszcza że Konwencja pozostawia uregulowanie dostępu dzieci do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego regulacji wewnętrznej (art. 26 ust. 1 in fine Konwencji o prawach dziecka).
To do ustawodawcy należy zatem urzeczywistnienie w prawie krajowym przepisów Konwencji o prawach dziecka. Wprawdzie z art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka wynika obowiązek państwa, aby – jeżeli dziecku przysługuje w regulacji krajowej określone prawo do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego – prawo to było możliwe w praktyce do zrealizowania jak najpełniej, jednak granice tego prawa, w tym podmiotowe, pozostawiono do dookreślenia przez prawo wewnętrzne państwa będącego stroną Konwencji o prawach dziecka.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane prawidłowo, a w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.