Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. Ś. (dalej: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2020 r., nr [...] dotyczącej odmowy ustalenia na wniosek z dnia 13 grudnia 2019 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem M. Ś. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2020 r., nr [...] odmówiono skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Decyzją z dnia 14 maja 2020 r. [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżąca wniosła pismo z 1 czerwca 2020 r. bez tytułu, w którym napisała, że: "odwołuje się od decyzji z dnia 14.01.2020 r. nr [...]". Z treści pisma wynikało jednak, że skarżąca kwestionuje odmówienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonym postanowieniem z 23 czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania, przyjmując że ww. pismo skarżącej 1 czerwca 2020 r. stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że z treści podania skarżącej z 1 czerwca 2020 r. wynika jednoznacznie, iż jest to odwołanie od decyzji organu I instancji. Świadczy o tym zdaniem organu, tytuł podania, sygnatura wraz z datą decyzji, jak i sama treść podania.
W terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżąca wniosła pismo z 6 lipca 2020 r. bez tytułu, w którym podała, że: "Wnoszę odwołanie od decyzji ponownie. Poprzednie odwołanie winno się znaleźć w WSA". W dalszej treści pisma skarżąca zakwestionowała wynik rozstrzygnięcia o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec uznania przez SKO, że treść pisma nie wskazuje jednoznacznie na jego procesowy charakter dwukrotnie wezwano skarżącą o sprecyzowanie, czy stanowi o no skargę na postanowienie SKO z 23 czerwca 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy też stanowi skargę na decyzję SKO z 14 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie wyjaśnienia skarżącej zwarte w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. uznano, za sprecyzowanie, że pismo skarżącej z 6 lipca 2020 r. stanowi skargę na postanowienie SKO z 23 czerwca 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) - zwanego dalej K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższe oznacza, że w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania zobowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia konieczności dokonania takiej oceny. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania skutkuje bowiem zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji.
W kontekście powyższego istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy istniały podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia tj. czy pismo skarżącej z 1 czerwca 2020 r. zasadnie zostało potraktowane przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia 1 czerwca 2020 r. było sformułowane w sposób niejednoznaczny. Wbrew twierdzeniu Kolegium zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pismo to nie miało tytułu, a jedynie zawierało stwierdzenie: "Odwołuje się od decyzji z dnia 14.01.2020 r. nr [...]". Skarżąca nie wskazała przy tym organu, którego decyzję kwestionuje. Co prawda data zaskarżonego aktu podana przez skarżącą wskazywałaby, że kwestionuje ona decyzję organu pierwszej instancji nie mniej jednak oznaczenie numeru zaskarżonej decyzji w początkowych znakach odpowiadało numerowi decyzji SKO, a w dalszych – decyzji organu pierwszej instancji. Numer decyzji organu pierwszej instancji to [...], a decyzji organu odwoławczego to [...] SKO. Tymczasem skarżąca podała, że odwołuje się od decyzji nr "[...]".
Zauważyć należy też, że skarżąca wniosła swoje pismo w dniu 1 czerwca 2020 r., a więc w terminie otwartym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję SKO z 14 maja 2020 r. Ponadto pismo skierowała bezpośrednio do SKO, a nie jak to się czyni w przypadku odwołania – do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji (art. 129 § 1 K.p.a.). Wskazać również należy, że z treści pisma jednoznacznie wynika, że skarżąca nie posiada wykształcenia prawniczego, zaś cała sytuacja związana z koniecznością sprawowania wieloletniej opieki nad niepełnosprawną córką, borykanie się z brakiem środków finansowych, a obecnie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywołuje u skarżącej duże poczucie krzywdy, co może powodować, że trudno skonkretyzować swoją wolę zaskarżenia niekorzystnego dla siebie orzeczenia.
W ocenie Sądu SKO przedwcześnie uznało pismo skarżącej z 1 czerwca 2020 r. jako odwołanie od decyzji organu I instancji, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Z uwagi na swoją treść oraz sposób i termin jego wniesienia zachodziło wysokie prawdopodobieństwo, że zgodnie z intencją strony pismo to stanowiło skargę na decyzję z 14 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego. Na taki charakter pisma z 1 czerwca 2020 r. mogła wskazywać też treść skargi skarżącej z 6 lipca 2020 r. na zaskarżone postanowienie (k. 36 akt sądowych) gdzie skarżąca wprost stwierdziła, że "poprzednie odwołanie powinno się znaleźć w WSA", przy czym chronologicznie poprzednim pismem skarżącej było właśnie pismo z dnia 1 czerwca 2020 r. Również analiza treści pism składanych przez skarżącą w toku postępowania – min. pism precyzujących charakter procesowy jej podań jednoznacznie wskazuje, że jest osobą nieobeznaną w zakresie nomenklatury poszczególnych środków zaskarżenia i zamiennie używa nazw "odwołanie" i "skarga".
Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu.
Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem, w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a. ale także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia rozstrzygnięcia. W zależności od okoliczności sprawy mimo, iż pismo strony nie jest jednoznaczne co do swego charakteru procesowego, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy, mając na uwadze zwłaszcza fakt, że przypisanie błędnego charakteru pismu strony zamknie jej drogę do dalszego kwestionowania decyzji organu odwoławczego.
Podkreślić należy, że na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Obowiązek taki można wyprowadzić m.in. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 63 § 1 i 2 oraz art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2274/19, CBOSA). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku wspomniana wyżej zasada udzielania informacji określona w art. 9 K.p.a. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi.
Mając powyższe na uwadze po gruntownej analizie akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że pismo skarżącej z dnia 1 czerwca 2020 r. przedwcześnie zostało uznane przez organ za odwołanie co doprowadziło do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Organ odwoławczy powinien był wezwać skarżącą do sprecyzowania charakteru procesowego tego pisma w trybie art. 64 § 2 K.p.a. z dokładnym pouczeniem, co do przewidzianych prawem środków zaskarżanie odnośnie etapu postępowania w którym pismo to zostało złożone. Jednocześnie formułując pouczenie organ powinien wziąć pod uwagę brak rozeznania skarżącej w zakresie prawidłowego formułowania pism procesowych i napisać je w sposób jak najbardziej zrozumiały do strony.
Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżone postanowienie SKO naruszyło przepisy prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego zastosowania art. 134 K.p.a. Dlatego też uchylono zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko.