Uzasadnienie
M. S. wniósł skargę na akt Prezydenta Miasta z 3 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania mu lokalu socjalnego, zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm., zwanej dalej uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy).
Skarżący podniósł w jej treści, że złożył wniosek o pomocy mieszkaniową w związku z orzeczoną eksmisją bez prawa do lokalu socjalnego. Wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, otrzymał pismo z Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta informujące, iż jego wniosek o przyznanie lokalu został zweryfikowany negatywnie z uwagi na miesięczny dochód skarżącego przekraczający 150% najniższej emerytury. Skarżący podniósł, że jego faktyczny dochód jest dużo niższy i wynosi po zajęciach komorniczych 1000 zł. Tym samym jest on osobą o niskim dochodzie, a więc spełnia przesłanki określone powołanej uchwale do przyznania pomocy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy uprawnionymi do ubiegania się o gminną pomoc mieszkaniową są osoby wykazujące niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody. Kryterium niskich dochodów spełniają wnioskodawcy, których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 1 roku poprzedzającego datę złożenia wniosku, nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (1092,27 zł), 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym (910,22 zł) i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (728,18 zł). Ze złożonego wniosku M. S. wynika, że jego średni miesięczny dochód w badanym okresie (za 2010 r.) przekracza dopuszczalne 150% najniższej emerytury, tj. 1092,27 zł i wynosi 1485,90 zł. Z uwagi na powyższe, obecnie brak jest możliwości przyznania gminnego lokalu mieszkalnego, o czym M. S. został poinformowany pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Organ stwierdził ponadto, że błędna jest interpretacja przyjęta przez skarżącego, iż jego dochód powinien zostać pomniejszony o należności związane z egzekucją komorniczą.
Dodatkowe zobowiązania, jakimi obciążony jest wnioskodawca ubiegający się o pomoc mieszkaniową, nie mogą być przedmiotem badania przez organ i nie może on w oparciu o takie wydatki wnioskodawcy udzielać pomocy mieszkaniowej. Zastosowanie takich kryteriów, że od dochodu brutto obok odliczeń wymienionych w § 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy organ bierze jeszcze pod uwagę inne w tym zobowiązania wynikające z egzekucji komorniczych, alimentów, kredytów, mogłoby prowadzić do znacznych nadużyć ze strony wnioskodawców ubiegających się o pomoc mieszkaniową, a także utrudniać uzyskanie pomocy mieszkaniowej osobom, które nie mają takich zobowiązań, a mają faktycznie bardzo niskie dochody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
W rozpatrywanej sprawie kontrolę Sądu zainicjowała skarga M. S. na podjęty, na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm., zwanej dalej uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy), akt Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy.
Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie jej dopuszczalność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, iż nie spełnia on określonych we wskazanej uchwale przesłanek do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący spełnił warunek poprzedzenia tej skargi pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu tego aktu, wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarga została też wniesiona w przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminie. Wobec więc zachowania trybu poprzedzającego jej wniesienie, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Skarga ta nie mogła zostać uwzględniona, gdyż dokonana przez organ ocena braku przesłanek do pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia jest, zdaniem Sądu, trafna.
Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem jednym z powszechnie obowiązujących źródeł prawa, wymienionych w zamkniętym katalogu źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które w świetle rozdziału III ustawy zasadniczej mogą stanowić podstawę prawną jednostronnych władczych rozstrzygnięć skierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec administracji.
Na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) rada gminy umocowana została przez ustawodawcę do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego precyzuje bardziej szczegółowo, co powinny określać uchwalane przez gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera więc normy o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i wyznacza sposób zachowania się określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które nie konsumują się w przypadku ich zastosowania i obowiązują do czasu utraty przez nie mocy obowiązującej w przypadkach określonych w ustawie lub w nich samych.
Nadanie uchwale charakteru aktu prawa miejscowego sprawia, że zarówno uchwała, jak i podjęte akty nadzoru podlegają kognicji sądów administracyjnych. Postanowienia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy są zatem wiążące zarówno dla organów, jak i stron.
W Rozdziale 3 Działu II uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy określa zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskim dochodzie (określonym § 4 tej uchwały).
Z powyższej regulacji wynika zatem niezbicie, że obie z przesłanek: niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów muszą wystąpić łącznie, skoro prawodawca połączył je spójnikiem "i" wskazującym na koniunkcję.
W świetle § 4 cytowanej uchwały za niskie dochody uważa się zatem dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu – średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 (pkt 1 ust. 1 § 4 uchwały).
Za dochód natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o:
- 1) koszty uzyskania przychodu;
- 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 3) składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia;
- 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.
Do dochodu, obliczonego zgodnie z przytoczonym powyżej ust. 1 nie wlicza się:
- 1) dodatków dla sierot zupełnych,
- 2) zasiłków pielęgnacyjnych,
- 3) zasiłków okresowych z pomocy społecznej,
- 4) jednorazowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej,
- 5) wartości świadczeń w naturze z pomocy społecznej,
- 6) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka,
- 7) dodatku mieszkaniowego,
- 8) nagród jubileuszowych wynikających ze stosunku pracy.
Analiza powyższych uregulowań pozwala przyjąć, że wbrew twierdzeniom skarżącego i jego pełnomocnika z urzędu, zasadnie organ uznał, iż nie jest on osobą o niskich dochodach w rozumieniu § 4 uchwały oraz w świetle nie budzących zastrzeżeń ustaleń organu co do wysokości uzyskiwanego przez skarżącego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 1 roku poprzedzającego datę złożenia wniosku. Racje ma bowiem organ, że wykładnia przytoczonych przepisów uchwały prowadzi do wniosku, iż dochód o którym mowa w § 3 uchwały nie może być w żaden sposób pomniejszony o zajęcia komornicze.
W ocenie Sądu ustalony prawidłowo przez organ na dzień podejmowania zaskarżonego aktu stan faktyczny i prawny nie dawał podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia, skoro jedna z muszących wystąpić łącznie przesłanek do uzyskania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu gminy nie wystąpiła.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przeprowadzona kontrola pod względem legalności zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta pozwala na uznanie, ze akt ten zapadł po należytym wyjaśnieniu sprawy i jest zgodny z prawem procesowym i materialnym.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jak w punkcie
II sentencji wyroku.