Uzasadnienie
Pismem z 28 lutego 2020 r. (doprecyzowanym w dniu 27 marca 2020 r.) J. Ś. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy o wypłatę zaległych świadczeń, które zostały wstrzymane niezgodnie z prawem, tj. wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2014 r. wraz z ustawowymi odsetkami.
Postanowieniem z [...] 2020 r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o zwrocie wniosku, ponownie wskazując skarżącej, że nie jest kompetentny do prowadzenia tej sprawy, która należy do właściwości sądów powszechnych.
W zażaleniu skarżąca wskazała, że sprawa była już rozpatrywana w sądzie i że Kierownik działa na jej niekorzyść i celowo wydłuża sprawę, zamiast wydać krótką decyzję, czy należy jej się wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego.
Postanowieniem z [...] 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowieniem z [...] 2020 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaległych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2003 r do 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 141,70 zł za każdy miesiąc wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania skarżącej.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z 10 września 2020 r. [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. i sytuację, kiedy organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania z innych (niż, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie pochodzi od osoby nie będącej stroną w postępowaniu) uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn organ - powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne - zaliczył sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w takiej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że na przeszkodzie wydaniu kolejnej decyzji (postanowienia) stoi tożsamość rozpatrywanej sprawy ze sprawą już rozstrzygniętą, tożsamość determinowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe, tj. identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktyczne i determinanty prawne.
Wskazał na powagę rzeczy osądzonej, która stanowi przeszkodę ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Organ podniósł, że we wniosku z 9 lutego 2017 r. skarżąca domagała się zwrotu kwoty niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2016 r., a sprawa ta był badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, natomiast wniosek skarżącej z 28 lutego 2020 r. dotyczył tego samego przedmiotu (zwrotu/wyrównania kwoty niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami), który rozstrzygany był w tym samym stanie prawnym oraz niezmienionym stanie faktycznym.
Z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie wynikało, że decyzją z [...] 2003 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podwyższył skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od 1 marca 2003 r. do kwoty 141,70 zł. Następnie, decyzją z [...] 2003 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił wydaną [...] 2003 r. decyzję o rencie socjalnej i wstrzymał jej wypłatę wskazując, że zgodnie z treścią ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1300) ośrodki pomocy społecznej powinny uchylić więc poprzednio wydaną decyzję, a świadczenie miał przyznawać i wypłacać Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z tych samych powodów decyzją z [...] 2003 r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o zmianie decyzji z [...] 2003 r. [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego i wstrzymał z dniem 1 października 2003 r. wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło następnie wnioskowanego przez skarżącą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z [...] 2003 r., wydając decyzję odmowną z [...] 2016 r. [...].
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, w następstwie czego Kolegium decyzją z 28 grudnia 2016 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję własną z 13 października 2016 r. i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika z 18 września 2003 r. jako wydanej bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - zwanej dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nowelizowane przepisy ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. wchodziły w życie dopiero z dniem 1 października 2003 r., a więc uchylenie decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego rozstrzygnięciem z 18 września 2003 r. było działaniem bez podstawy prawnej.
Skarżąca pismem z 9 lutego 2017 r. (doprecyzowanym kolejnym pismem z 9 marca 2017 r.) wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie decyzji w sprawie zwrotu niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami, z żądaniem wyrównania niesłusznie wstrzymanego zasiłku od października 2003 r., wyceniając wartość szkody na kwotę 30.000 zł.
Postanowieniem z [...] 2017 r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o zwrocie podania skarżącej na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. i wskazując, że roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone przez sądem powszechnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] 2017 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika, wskazując, że właściwym do orzekania w tej kwestii jest sąd powszechny.
W następstwie złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z [...] 2017 r., Kolegium postanowieniem z [...] 2019 r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. własnego postanowienia.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powieliła zarzuty z wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności.
Postanowieniem z [...] 2019 r. [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Na to postanowienie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 614/19 oddalił skargę, stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej z 9 lutego 2017 r. należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, a zwrócenie skarżącej podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. było zasadne. Sąd wskazał, że wprawdzie roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną, ale jednocześnie dostrzegł on problem, który należy wyjaśnić w innym trybie, w sprawie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2014 r., wskazując jednocześnie możliwości rozwiązania tej kwestii.
Sąd wskazał bowiem, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja ustalająca bezterminowo wysokość zasiłku pielęgnacyjnego należnego skarżącej w wysokości 141,70 zł i podlega ona wykonaniu. Dalej orzekający ówcześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie argumentował, że: "Zdaniem Sądu – Wójt Gminy, aby nie narażać się na dalszą bezczynność powinien czynnością materialno-techniczną dokonać niezwłocznie wypłaty skarżącej zaległych, a należnych jej świadczeń (zasiłku pielęgnacyjnego, którego wypłata została wstrzymana niezgodnie z prawem), gdyż do takiego działania Wójta Gminy nie jest potrzebny wniosek skarżącej. W realiach niniejszej sprawy (wielu różnych zaszłości i decyzji), w sytuacji, gdyby Wójt uznał, że wniosek skarżącej o wypłatę zaległych świadczeń byłby pożądany organ powinien jednoznacznie pouczyć o tym skarżącą. Tylko w sytuacji, gdy istnieje jakakolwiek decyzja, której Sąd w niniejszych aktach administracyjnych nie dostrzegł, która uchylałaby przyznane skarżącej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego Wójt mógłby odmówić skarżącej wypłacenia zaległych świadczeń.
W sytuacji sporu między organami, dotyczącego właściwości organów do wypłaty skarżącej wyrównania zaległego zasiłku pielęgnacyjnego organy państwowe, mające profesjonalną pomoc prawną, powinny rozstrzygnąć go we własnym zakresie, nie narażając obywatela – skarżącej J. Ś. - na dalsze oczekiwanie na należne jej świadczenia".
Na wspomniane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 września 2020 r. [...] skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie postanowienia Kolegium i poprzedzającego je rozstrzygnięcia Kierownika oraz wydanie wyroku o wyrównanie niezapłaconego zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji z [...] 2003 r. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z działań organów w jej sprawie, podniosła też m.in., że podstawą do wypłaty zasiłku była decyzja z [...] 2003 r., ostateczna, podlegająca wykonaniu, a Sąd w wyroku z 28 sierpnia 2019 r. nie dopatrzył się nieprawidłowości w jej sprawie, pisząc, mimo oddalenia skargi, że sprawę należy uregulować. Skarżąca podniosła też, że powinna być – zgodnie z art. 7 i 9 k.p.a. – być pouczona przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w jaki sposób skarżąca ma dochodzić swoich praw i co robi źle, żeby nie być poszkodowaną przez nieznajomość prawa.
Wyraziła wątpliwość, czy powinna składać wniosek w 2014 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jeśli prawo do zasiłku miała przyznane w 2000 r., cały czas była osobą niepełnosprawną uprawnioną do świadczenia, a zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie oraz złożenie kolejnego wniosku nie powodowało wszczęcia nowej sprawy, a świadczeniobiorca nie powinien ponosić odpowiedzialności za zmianę przepisów ustawy.
Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podnosząc, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga była zasadna ponieważ skarżąca domagała się jedynie wypłaty zaległych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami za zwłokę. Błędne więc były ustalenia organów, że przedmiotem wniosku skarżącej było żądanie wypłaty odszkodowania, a więc roszczenie rozstrzygane przez sądy powszechne, co do którego wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 28 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 614/19.
Na wstępie Sąd zaznacza, że skutkiem zmian ustawowych doszło do dwukrotnej zmiany właściwości organów wypłacających zasiłek pielęgnacyjny, co najprawdopodobniej wpłynęło na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy o rencie socjalnej art. 20 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) właściwym do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego był ZUS. Z tych to powodów dotychczas właściwy Wójt Gminy zobowiązany był przekazać dokumentację do właściwego organu rentowego. Z akt sprawy pośrednio wynika, że najprawdopodobniej akta sprawy nie zostały przekazane do ZUS.
Następnie powołana ustawa z 1994 r. (o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych) utraciła moc 1 maja 2004 r. w związku z wejściem w życie ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organem właściwym w sprawie ponownie stał się wójt zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. o świadczeniach rodzinnych. Jednakże na mocy przepisów przejściowych (art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. g tiret 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych) ZUS miał wypłacać zasiłki pielęgnacyjne do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Najprawdopodobniej z powodu braku przekazania akt sprawy zasiłku pielęgnacyjnego do ZUS przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – zasiłek ten nie był wypłacany skarżącej począwszy od 1 października 2003 r.
Orzekający w niniejszym postępowaniu Sąd uznał, że zobowiązanym do wypłaty zasiłku będzie aktualnie właściwy organ to jest Wójt Gminy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 września 2007 r., OW 54/07 organy rentowe (w powołanym postanowieniu wskazany został Prezes KRUS, ale orzeczenie to może również znaleźć zastosowanie w przypadku ZUS mutatis mutandis) w przejściowym okresie kompetencja organu rentowego obejmowała dwa rodzaje spraw, tj. orzekanie w sprawach zasiłków pielęgnacyjnych i ich wypłacanie. Była to kompetencja łączna, na co wskazuje użycie spójnika "i". Kompetencje te utracił organ rentowy z dniem 31 sierpnia 2005 r. Po tym dniu nie może już orzekać o zasiłkach pielęgnacyjnych, a więc konsekwentnie trzeba przyjąć, że także nie może wydawać decyzji w sprawach zasiłków za okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Oznacza to również, że utracił kompetencję do wypłacania takich zasiłków.
Sąd ponownie podkreśla, że w obrocie nadal pozostaje decyzja z 19 marca 2003 r. przyznająca skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 141,70 zł. (k. 3 akt administracyjnych). Wyeliminowana natomiast została z obrotu prawnego decyzja z 18 września 2003 r. wstrzymująca wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd dla porządku zaznacza, że zasiłek pielęgnacyjny wynosił w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2006 r. – 144 zł miesięcznie, a od 1 września 2006 r. – w kwocie 153 zł. miesięcznie (§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych - Dz. U. Nr 130, poz. 903). Z akt wynika jednak, że skarżąca domagała się jedynie wypłaty 18 704, 40 zł tj. 141,40 zł. x 132 miesiące raz z odsetkami za zwłokę.
Sąd zwraca przy tym uwagę na pogląd Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z 6 lutego 2018 r., III AUa 565/17, że organ, co do zasady, ponosi odpowiedzialność za nieterminową realizację świadczeń, chyba że opóźnienie w przyznaniu świadczenia jest następstwem okoliczności, które leżą poza zakresem kompetencji i możliwości organu (wyrok dotyczył świadczeń chorobowych, ale mógłby znaleźć zastosowanie przy wypłacie zaległości w zasiłkach pielęgnacyjnych).
W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek odpowiada dokumentom znajdującym się w aktach sprawy. Jak wskazał poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Wójt Gminy, aby nie narażać się na dalszą bezczynność powinien czynnością materialno-techniczną dokonać niezwłocznie wypłaty skarżącej zaległych, a należnych jej świadczeń. Pogląd ten jest wiążący w sprawie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, że błąd w ocenie istoty wniosku skarżącej doprowadził do błędnego zastosowania art. 61a §1 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie mógł zastosować jednak art. 145a §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązać organu w sposób wyraźny do wypłaty zaległych kwot wraz z odsetkami za zwłokę ponieważ przepis ten pozwala orzekać tylko w sytuacji naruszenia prawa materialnego (a w rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego), a ponadto powołany art. 145a §1 dotyczy zobowiązania do wydania decyzji lub postanowienia – w rozstrzyganej sprawie natomiast organ zobowiązany był do wypłaty należności w drodze czynności materialno technicznej.