Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu zaskarżył pismem z 25 września 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Bolesław z dnia 26 października 2010 r. nr XLIX/349/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków funkcjonowania wraz z załącznikiem, zarzucając jej istotne naruszenie prawa:
1.) art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jej niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych;
2.) art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 zaskarżonej uchwały), tj. bez wymaganego wskazanego przepisami okresu vacatio legis, pomimo nie zaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady, 3.) art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie zapisów ustawowych zawartych:
- - w art. 9a ust. 3, 4, 5,11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 3, 4 i 11 załącznika do ww. uchwały,
- - w art. 9b pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 1 w rozdziale 2 załącznika do ww. uchwały,
- - w art. 9 a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 8 załącznika do ww. uchwały,
- - w art. 9 a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 9 załącznika do ww. uchwały,
- - w art. 9 a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 12 załącznika do ww. uchwały,
- - w art. 9 a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 1 w rozdziale 3 załącznika do w/w uchwały.
Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie.
Prokurator wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły odstępstwa od zasady ujętej w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i określenia 14-dniowego vacatio legis.
Nadto Prokurator wytknął organowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez niedopuszczalne powtórzenie w zaskarżonej uchwale w dosłownym brzmieniu lub zmodyfikowanej formie szeregu przepisów ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bolesław wniosła o oddalenie skargi w zakresie jej pkt 1 i 2 oraz o umorzenie postępowania w zakresie jej pkt 3, a także o odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania i o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność jej przedstawiciela/pełnomocnika. Podniosła m.in., że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały poglądy judykatury co do charakteru normatywnego uchwały nie były ukształtowane, a zaskarżana uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skargę w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec powyższego konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).
Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.
Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.