Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 października 2014 r. [....] Prezydent Miasta odpowiadając R. B. (dalej skarżącemu) na jego wniosek z dnia 29 września 2014 r. w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskie z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym poinformował go, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia sprawy.
Rada Miasta korzystając z upoważnienia ustawowego uchwałą Nr [....] z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817) określiła zasady przyznawania mieszkań komunalnych. Osobami o niezaspokojonych potrzebach są między innymi najemcy lokali, którzy nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Uprawnienie to dotyczy wyłącznie najemców lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej oraz najemców lokali stanowiących własność osób fizycznych, prawnych na podstawie umowy najmu, której pierwotną podstawą był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ lub sąd w związku z okolicznością, która miała miejsce przed dniem 12 listopada 1994 r. oraz w oparciu o skierowanie do zawarcia umowy najmu wydane przez organ reprezentujący Gminę Miejska.
Z akt sprawy natomiast wynika, że skarżący jest najemcą lokalu położonego w K. przy ul. [.....] na podstawie cywilnoprawnej umowy najmu z dnia [....] 1996 r. zawartej ze współwłaścicielem nieruchomości R. M., co oznacza, że podstawą zawarcia umowy najmu nie był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ, sąd lub Gminę Miejska. W konsekwencji nie można skarżącego uznać za osobę uprawnioną do ubiegania się o mieszkanie z zasobu Gminy Miejskiej.
Pismem z dnia 21 października 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki wynikające uchwały Rady Miasta do tego aby otrzymać mieszkanie z zasobów Gminy Miejskiej.
Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta pismem z dnia [....] 2014 r. [....] poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska i zawarcia ze skarżącym umowy najmu przedmiotowego lokalu. Organ ponownie wskazał, skarżący jest najemcą lokalu na podstawie cywilnoprawnej umowy najmu z dnia [....] 1996 r. zawartej ze współwłaścicielem nieruchomości, co oznacza, że podstawą zawarcia umowy najmu nie był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ, sąd lub Gminę Miejska, a zatem nie można skarżącego uznać za osobę uprawnioną do ubiegania się mieszkanie z zasobu Gminy Miejskiej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższego aktu podnosząc, że jest osobą kwalifikująca się do przydziału lokalu z zasobów Gminy Miejskiej. Skarżący ponownie podniósł, że spełnia wszystkie kryteria w przewidziane w uchwale Rady Miasta.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego pisma z przepisami prawa.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydent Miasta 2 października 2014 r. [.....] w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskie.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270), określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, pomimo, że nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miasta z dnia [......] 2012 r., z uwagi na fakt, że skarżący jest najemcą lokalu na podstawie cywilnoprawnej umowy najmu z dnia [.....] 1996 r. zawartej ze współwłaścicielem nieruchomości, co oznacza, że podstawą zawarcia umowy najmu nie był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ, sąd lub Gminę Miejska.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego.
W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia [....] 2012 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne.
W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym.
Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a.
W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.