Uzasadnienie
Rada Miejska w Szczawnicy podjęła uchwałę w dniu 29 marca 2010 roku uchwałę nr XLIX/393/10 w sprawie powołania Gminnej Koalicji Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Uchwała powyższa została podjęta na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180 poz. 1493), art. 17 ust 2, pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2 lipca 2008 r. Nr 115 poz. 728) oraz na podstawie planu dotacji na 2010 rok, uchwalonego uchwałą nr XLVI/374/09 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2009 r., w dziale 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85219 - Ośrodki pomocy społecznej, § 2030 oraz wytycznych Wojewody Małopolskiego dla gmin dotyczących realizowanych zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie.
Zmiany w powyższej uchwale zostały wprowadzone uchwałą Nr VII/20/2011 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 7 marca 2011 r. w sprawie zmian w uchwale Nr XLIX/393/10 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 29 marca 2010 roku w sprawie powołania Gminnej Koalicji Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie
Skargę na powyższą uchwałę z dnia 7 marca 2011 r. Nr VII/20/2011 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Targu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
Skargę wniesiono na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.).
Skarżący zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa poprzez obrazę przepisów prawa materialnego, a to:
art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 roku, nr 197 poz. 1172 obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296) i art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale I ust. 4 załącznika do uchwały, że to rada miasta powołuje zespół interdyscyplinarny w drodze uchwały, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez burmistrza w skład zespołu prokuratorów, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 2 pkt a załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości, w której Rada jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wymieniła "uzasadnione podejrzenie o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole" oraz w rozdziale II ust. 2 pkt b załącznika do zaskarżonej uchwały "przypadek skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe".
Skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego ani orzeczenia Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Zdaniem skarżącego żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady gminy do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, określania składu zespołu ani wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem w rozdziale II ust. 2 pkt a i b załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego stanowi uzasadnione podejrzenie o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole oraz przypadek skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Wprowadzone przez Radę przesłanki odwołania członka zespołu wykraczają poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Zdaniem skarżącego uchwała Nr VII/20/2011 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 7 marca 2011 roku w sprawie zmian w uchwale Nr XLIX/393/10 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 29 marca 2010 roku w sprawie powołania Gminnej Koalicji Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie mimo, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym, a zatem stanowi akt prawa miejscowego, co implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż z powodu jej nie ogłoszenia nie może wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Szczawnica uznał skargę za zasadną. Organ wskazał, iż Rada Miejska podejmie działania zmierzające do usunięcia z treści zaskarżonej uchwały kwestionowanych zapisów znajdujących się w § 4 Uchwały oraz w Załączniku do uchwały: w rozdziale I ust. 4, w rozdziale II w części określającej skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz w ustępie 2 pkt a i b załącznika do uchwały.
W ocenie organu argumentacja skarżącego uzasadnia uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.
Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała
Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 7 marca 2011 r. nr VII/20/2011 w sprawie zmian w uchwale Nr XLIX/393/10 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie powołania Gminnej Koalicji Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
- 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
- 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;
- 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.
Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie powołania Gminnej Koalicji Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.
W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 4, że wchodzi w życie z dniem podpisania. Niewykonanie przez Radę Miejską w Szczawnicy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione, a wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.