Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2017 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącej I. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. M. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mąż skarżącej (ur. 1963 r.) legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, który powstał 13 października 2015 r. W związku z tym, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała gdy miał 52 lata, w ocenie organu, brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania, w którym skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji oraz, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "takie świadczenie się należy", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 28 września 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że kluczowe znaczenie miała data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. męża skarżącej. Na podstawie dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z 13 października 2015 r. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności Kolegium ustaliło, że mąż skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istniała od 42 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zaznaczyło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia luki prawnej jeśli chodzi o świadczenia dla osób sprawujących opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała już w wieku dorosłym. Stąd też, zdaniem Kolegium, skoro ustawodawca wyraźnie przewidział dwa rodzaje świadczeń w sytuacji rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na bliską osobą niepełnosprawną, to nie można w trybie administracyjnym dokonywać takiej interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy aby instytucja przewidziana w art. 16a ww. ustawy utraciła znaczenie normatywne.
Nie można bowiem przyjąć, że oba świadczenia dotyczą tożsamych stanów faktycznych, a jedynie od wnioskodawcy zależy wybór jednego z nich. Kolegium odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 podając, że orzeczenie to nie spowodowało żadnej zmiany normatywnej – w szczególności derogacji przepisu. Skoro do chwili obecnej ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w zakresie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organ administracyjny był zobowiązany wyłącznie stosować prawo w brzmieniu obowiązującym. Kolegium powołało się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14 oraz z 9 października 2015 r., I OSK 612/14.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie:
1/ art. 17 ust b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie podczas, gdy konstytucyjność tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13, w związku z czym w niniejszej sprawie oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonywać z pominięciem kryterium wymienionego w ww. przepisie. Na poparcie podniesionego zarzutu skarżąca powołała się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 lutego 2018 r., IV SA/Wr 820/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 117/17, 2/ art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt powstania niepełnosprawności męża skarżącej po dwudziestym piątym roku życia zwalniał organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom organów, stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu z istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej kontrolowanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Trybunał Konstytucyjny z takiej możliwości nie skorzystał, a ustawodawca do dzisiaj nie dokonał zmian przepisów, tak aby odpowiadały wzorcowi konstytucyjnemu.
Przedmiotem sporu był sposób uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Zdaniem skarżącej stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji miało ten skutek, że nie miało znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej męża.
W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad małżonkiem (a wiec osoba dorosłą) – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań.
Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W orzecznictwie zauważa się, że jest to tzw. wyrok aplikacyjny tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał bowiem, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane to w konsekwencji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie ma znaczenia, kiedy powstała niepełnosprawność podopiecznego.
W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Należałoby więc powtórzyć za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17, że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)".
W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.
Odnosząc się natomiast do argumentów Kolegium podkreślających, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył opiekunów dzieci, a nie osób dorosłych – Sąd zauważa, że zaprezentowana w niniejszym wyroku interpretacja art. 17 ust.1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest skutkiem związania sądów wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a nie treścią uzasadnienia takiego orzeczenia. W konsekwencji należałoby przyjąć, że to wyłącznie wskutek bierności ustawodawcy wobec spełnienia zaleceń Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła "utrata znaczenia normatywnego" art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta nie może być jednak interpretowana jako argument do stosowania w dalszym ciągu sprzecznej z zasadami konstytucyjnymi części ww. art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Akcentowanie dodatkowo przez Kolegium, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył dzieci, a nie osób dorosłych – nie ma również znaczenia dla prawidłowej wykładni. Jak już bowiem Sąd zaznaczał, Trybunał w wydanym wyroku nie zawęził swojego orzeczenia wyłącznie do niepełnosprawnych dzieci. Zdaniem Sąd orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie poglądu, że należałoby ograniczyć stosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17).
Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).