Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 grudnia 2017 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 262§1 pkt. 2, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (DZ.U.2017.1257 t.j.), oraz art. 152 k.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia M. K., K. K., oraz J. K. – R. w całości uchyliło postanowienie Wójta Gminy B z [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Postanowieniem z 3 marca 2017 r. Wójt Gminy B wszczął na wniosek S. C. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w K oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,1314 ha obj. KW nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0938 ha obj. KW nr [...]. Wniosek o rozgraniczenie złożył S. C. będący współwłaścicielem działki nr [...] na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.
Decyzją nr [...] z [...] 2017 roku Wójt Gminy B umorzył postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na okoliczność, że ustalenie spornej granicy w postępowaniu administracyjnym nie było możliwe. Strony (właściciele nieruchomości) nie zawarły bowiem ugody w postępowaniu, a zgromadzone w sprawie dokumenty w przekonaniu organu I instancji nie pozwoliły na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].
W dalszym toku postępowania, organ I instancji działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalił postanowieniem, że koszty rozgraniczenia wynoszą 2 300,00 zł. Kosztami tymi obciążył S. i M. małż. C. w wys. 1 150,00 zł, M. K. w wys. 718,75 zł, K. K. w wys. 143,75 zł, J. K. – R. w wys. 143,75 zł oraz Z. S. w wys. 143,75 zł, zobowiązując wyżej wymienione osoby do uiszczenia wskazanych należności w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K., K. K. i J. K. – R. podniosły, że organ I instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem to wyłącznie wnioskodawca zainteresowany był postępowaniem rozgraniczeniowym, zaś skarżące nie kwestionowały przebiegu granic. Nadto skarżące zarzuciły postanowieniu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia zażalenia SKO wydało wskazane na wstępie postanowienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji mając na uwadze art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 264 k.p.a. oraz art. 152 k.c. przyjął, że ustalenie granicy leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości i wobec tego każda ze stron powinna w równej mierze pokryć koszty rozgraniczenia. SKO podniosło, że organ I instancji nie rozważył możliwości rozłożenia kosztów rozgraniczenia w inny sposób i nie przeanalizował w czyim interesie prawnym leżało ustalenie przebiegu granicy.
Na postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i obciążenie M. K., K. K., Z. S. oraz J. K. – R. kosztami postępowania w całości.
Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 264 k.p.a. oraz art. 152 k.c. polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji nie rozważył możliwości rozłożenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, aby uczestniczki tegoż postępowania nie zapłaciły za nie, z jednoczesnym błędnym zasugerowaniem, że uczestniczki te mogą nie mieć interesu prawnego w ustaleniu przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Stanowisko skarżącego ogniskowało się wokół przekonania, że uczestniczki postępowania posiadają interes prawny w ustaleniu spornej granicy. Konstatacja S. C. traktująca o istnieniu sporu granicznego znajduje swoje uzasadnienie w fakcie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w drodze decyzji Wójta Gminy B i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji zaznaczył, że nie znajduje potwierdzenia teza, że w zaskarżonym postanowieniu znalazła się sugestia, że uczestniczki postępowania mogą nie mieć interesu prawnego w ustaleniu przebiegu granicy. Kolegium wskazało jedynie, że organ I instancji nie mógł bez pogłębionej analizy stosować zasady, że strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w równej wysokości obciążone kosztami. SKO powołało się przy tym na uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 odnoszącą się do obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji nie zostało należycie uzasadnione, przez co doszło do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy podzielił pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni ponosić je po połowie. Udział strony w postępowaniu administracyjnym oznacza, że toczy się ono w jej interesie. W interesie prawnym wszystkich właścicieli nieruchomości leży rozgraniczenie w sytuacji, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli przytoczone w niej zarzuty.
Przedmiotem skargi jest postanowienie kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, który nakazuje w sprawach nieuregulowanych w Roz. 11 kpa "Zażalenia" stosowanie odpowiednio przepisów dotyczących odwołań. Zgodnie z powyższym, w postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji może wydać postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazujące kwestię do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednak w takim przypadku muszą być spełnione przesłanki dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Stosownie natomiast do tego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl, WSA w Gliwicach z 10.10.2007r., II SA/Gl 143/07, Legalis).
Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie jest rolą organu odwoławczego kontrola zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, Lex nr 2268026). Zasady powyższe należy odnieść do kontrolowanego postanowienia.
Jak podnosi się w orzecznictwie administracyjnym definiującym rolę sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym: "Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 609/17, Lex 2366453).
Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zasadności obciążenia wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia kwotą 2300,00 zł, stanowiącą koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego kosztami tymi powinny zostać obciążone uczestniczki jako współwłaścicielki nieruchomości graniczącej z jego nieruchomością, albowiem mają one interes prawny w ustaleniu przebiegu granicy.
Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach w postępowaniu administracyjnym stanowił art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 264 k.p.a. Przywołane przepisy określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Z kolei w myśl art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).
Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. W związku z tą linią orzeczniczą, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść wnioskodawca, albowiem prowadzone było ono na jego żądanie i w jego interesie. Przedstawiony pogląd opiera się na okoliczności, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają upoważnienia dla organów administracyjnych do stosowania w zakresie kosztów rozgraniczenia kodeksu cywilnego ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestników postępowania rozgraniczeniowego.
Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania. W świetle tej linii orzeczniczej nie ma przeszkód do zastosowania przepisu art. 152 k.c. w sprawie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z przywołanym przepisem, właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Z art. 152-153 k.c. wprost wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości, stąd też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać normę wynikającą z art. 152 k.c., co oznacza, że należy obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Podstawową bowiem przesłanką konieczną do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przy równoczesnym stwierdzeniu, że w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania pozostały do wyjaśnienia okoliczności niezbędne do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, czyli do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego stron tego postępowania. Tymczasem jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wszystkie konieczne do wydania takiego rozstrzygnięcia okoliczności zostały przez organ pierwszej instancji ustalone. Organ ten ustalił prawidłowo krąg stron biorących udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, oraz wysokość kosztów postępowania, na które składają się koszty czynności geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia wynoszące 2 300,- zł. z akt rozgraniczeniowych wynika również, że przedmiot rozgraniczenia stanowiły dwie nieruchomości – działka nr [...] będąca przedmiotem wspólności majątkowej małżeńskiej skarżącego i jego żony oraz działka nr [...] - współwłasność uczestniczek nin. postępowania.
Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało decyzją Wójta Gminy B z dnia [...] 2017 r. o jego umorzeniu wydana na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. 2016.1629 ze zm.), dalej pgik. Okoliczność ta jednak nie wyłącza konieczności wydania orzeczenia w przedmiocie jego kosztów. Wszystkie zatem okoliczności, które organ winien rozważyć wydając postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego w/w decyzją Wójta Gminy B wynikają z akt postępowania rozgraniczeniowego.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył przepisy kpa oraz Kodeksu cywilnego, stanowiące podstawę orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, oraz przywołał treść uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. Jednocześnie dokonał organ weryfikacji stanowiska organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten nie rozważył możliwości rozłożenia kosztów "w inny sposób i nie uczynił przedmiotem analizy, w czyim interesie prawnym leżało ustalenie przebiegu granicy". Wskazał też ogólnikowo, że należało przeprowadzić "pogłębioną analizę z uwagi na realia rozpoznawanej sprawy". Powyższe stanowisko prowadzić musi do jednoznacznego stwierdzenia, że organ odwoławczy wbrew spoczywającemu nań obowiązkowi rozpoznania sprawy ponownie, w jej całokształcie, obowiązkowi temu nie sprostał, poprzestając wyłącznie na kontroli postanowienia organu pierwszej instancji.
Organ nie odniósł stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa i zasad rządzących obciążaniem stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego i nie rozpoznał sprawy po raz drugi, pomimo braku przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Utrwalone jest orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Łd 896/17, Lex nr 2446926, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918). W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji w istocie uchylił się od dokonania oceny prawidłowo zebranego i pełnego materiału dowodowego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę i rozstrzygnięcie takie uchylić.
Skoro kontrola sądowa w niniejszej sprawie doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.