Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27.01.2009r. skarżąca " A" Spółka z. o.o. w K zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].
W związku z ustawą z dnia 27.08.2009r o Służbie Celnej (Dz.U. 2009.168.1323) kompetencje Dyrektora Izby Skarbowej, związane z wykonywaniem zadań określonych w ustawie z dnia 29.07.1992r o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U.2004.4.27) przejął Dyrektor Izby Celnej, który prowadził dalsze czynności w niniejszej sprawie.
Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie:
- - art. 207, art. 208 § 1, art. 210 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29.08.1997r – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005.8.60)
- - art.8, art.118, art.129 ust.2 ustawy z dnia 19.11.2009r o grach hazardowych (Dz.U. 2009.201.1540) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia 11 maja 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł, że wniosek skarżącej o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wpłynął do Dyrektora Izby Skarbowej w dniu 11 marca 2009r., a zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. W tym przypadku, zdaniem organu, należało zastosować art.118 ww. ustawy, zgodnie z którym do postepowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 129 ust. 2 tej ustawy, postępowania w sprawie wydania wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
Wskazując na powyższe organ stwierdził, że nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- - art.120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji pozostających w sprzeczności z art.7, art.20 i art.22 Konstytucji RP,
- - art.121 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż postępowanie w niniejszych sprawach nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych,
- - art.124 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone decyzje,
- - art.125 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych, które wobec naruszenia terminu do prowadzenia postepowania doprowadziło do wydania niekorzystnych dla skarżącej decyzji w związku ze zmiana stanu prawnego,
- - art.139 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez naruszenie terminów przewidzianych do prowadzenia postępowania,
- - art.34 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,
- - art.49 ww. Traktatu poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzyści z tych swobód,
- - art.56 ww. Traktatu poprzez ograniczenie swobody świadczenia usług,
- - art.129 § 2 ww. ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, pomimo iż jest on sprzeczny, bądź narusza art.2, art.7, art.20 i art.22, art.31 ust.3 w z w. z art. 22, art.61, art.7 w związku z art.123 ust.1 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie przedmiotowej spraw organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270), ewentualnie o stwierdzenie, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 ust.3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze został również poddany rozwadze Sądu wniosek o zwrócenie się Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem dotyczącym zgodności art.129 § 2 ww. ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 w związku z art.22, art.61 i art. 7 w związku z art.123 ust.1 Konstytucji RP.
Nadto skarżąca wniosła o ewentualne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym o zbadanie zgodności ww. ustawy o grach hazardowych z art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.
Na poparcie swojego stanowiska skarżąca załączyła do skargi dwie opinie prawne, a mianowicie: prof. dr hab. P. K. i dr W. G. z dnia 15 stycznia 2009r. oraz prof. dr hab. M. K. z dnia 14 lutego 2010r.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że o ewentualnej niezgodności polskich przepisów z prawem Unii Europejskiej może rozstrzygnąć jedynie Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który dotychczas nie przesądził w kwestii sprzeczności z prawem wspólnotowym przepisów ustawy o grach hazardowych.
Odnośnie oceny, czy zachodzi konieczność zastosowania trybu notyfikacyjnego, to należy do kompetencji organów Państwa biorących udział w procesie legislacji, a nie do organów stosujących prawo. Także i w tej kwestii Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie rozstrzygnął tych wątpliwości.
Odnośnie zarzutu niezgodności ww. ustawy o grach hazardowych z postanowieniami Konstytucji RP, organ podniósł, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do Trybunału Konstytucyjnego, a organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów nawet, gdyby " zauważyły" taką sprzeczność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W ramach tej kontroli Sąd bada prawidłowość procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania normy prawnej stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, czy normę tą prawidłowo zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.
Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo materialne lub procesowe w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002.153.1270).
Stosownie do art.134 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawna.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawie, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy będący podstawą umorzenia postępowania art. 129 ust. 2 ww ustawy o grach hazardowych, jest przepisem technicznym w rozumieniu art.1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998r. (Dz.U.UE.L.98.204.37) i czy wobec tego, przed wejściem w życie, przepis ten powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art.8 ust.1 akapitem pierwszym tej dyrektywy.
Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że Polska przystępując do Unii Europejskiej, zaakceptowała zasady jej funkcjonowania poprzez ratyfikację traktatu akcesyjnego, w tym zbiór przepisów prawa unijnego, który stanowi autonomiczny system, którego filarami są orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mające walor rozstrzygający, wykładniczy i prawotwórczy. Podstawową zasadą obowiązującą w relacji prawa unijnego i krajowego jest zasad pierwszeństwa stosowania prawa unijnego. Z zasady pierwszeństwa wynika: 1/ nakaz niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z (bezpośrednio obowiązującymi) przepisami prawa unijnego (pierwszeństwo w stosowaniu); 2/ zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym (nadrzędność); 3/ zakaz stwierdzania wadliwości (niezgodności) i nieważności (pochodnego) prawa unijnego; 4/ zakaz utrzymywania w mocy przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym; 5/ nakaz uchylania lub zmiany przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym; 6/ nakaz wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem unijnym; 7/ zakaz wykładni prawa unijnego zgodnej z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (vide. Bałaban, Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, ZNSA 2012r. Nr 4 (43).
Powyższe zasady gwarantują utrzymanie jednolitej interpretacji i stosowania prawa unijnego, co z kolei jest koniecznym warunkiem funkcjonowania Unii Europejskiej.
W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że art.129 ust.2 ww. ustawy o grach hazardowych nie był notyfikowany przez Komisję Europejską, natomiast spór dotyczył tego, czy przepis ten ma charakter normy technicznej. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, naruszenie obowiązku notyfikacji spowodowałoby bezskuteczność tego przepisu, a w konsekwencji oznaczałoby, że przepis ten nie mógł być stosowany.
Powyższa kwestia była przedmiotem wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., C-213/11 stwierdził, że Artykuł 1 pkt.11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie " przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art.8 ust.1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."
Powyższy wyrok został wydany w połączonej sprawie F Spółka z o.o. i inni (http://eur-lex.europa.eu), ale w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co oznacza że jest wiążący nie tylko dla sądów krajowych prowadzących postępowanie w sprawie, lecz wiąże także sąd krajowy, pod warunkiem, że nie zwróci się on do Trybunału z własnym pytaniem.
Sądy państw członkowskich powinny uwzględniać interpretację prawa unijnego wskazaną w orzeczeniach Trybunału, gdyż celem tych orzeczeń jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich.
Nadmienić należy, że całe orzeczenie, a nie tylko jego sentencja, ma jednakową moc wiążącą.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w uzasadnieniu powyższego wyroku dokonał analizy trzech elementów definicji określenia " przepis techniczny" i uznał, że będące przedmiotem oceny art.129, art.135 i art.138 ww. ustawy o grach hazardowych, dotyczące zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mogą być zakwalifikowane do pierwszej grupy " specyfikacji technicznych" (pkt.27 – 30), nie mogą również być zakwalifikowane do grupy trzeciej tj. określonych zakazów użytkowania (pkt.30 – 34).
Trybunał stwierdził (pkt.35 - 36), że " przepisy krajowe można uznać za (inne wymagania) w rozumieniu art.1 pkt.4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one (warunki) determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu...". Trybunał przyjął, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych można uznać za " inne wymagania", ponieważ zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami" (pkt. 37).
" Dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą być użytkowane" (pkt 38).
" Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (...). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów " (pkt.39).
Analiza orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości prowadzi do wniosku, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne. Określenia użyte w orzeczeniu, że określone przepisy krajowe " mogą" powodować ograniczenia, czy że " mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenie, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem, w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt. 37, 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości.
Powyższe ustalenia winny być dokonane przez organy administracyjne, pomimo, że w ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "krajowy sąd powinien ustalić". Sąd, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, stoi na stanowisku, że powyższe określenie nie może być rozumiane wprost, ale należy dokonać interpretacji z uwzględnieniem instytucji procesowych przewidzianych w polskim prawie w ramach zasady autonomii procesowej. Krajowy sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym i jego rolą jest badanie zgodności z prawem działań i zaniechań organów administracji publicznej, natomiast nie ma kompetencji do ich zastępowania i w zastępstwie tych organów załatwiać sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Okolicznością bezsporną jest, że co do zasady, sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania administracyjnego, a tylko wyjątkowo może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Przyjęty zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawach model kontroli administracji publicznej nie pozostawia wątpliwości, że to do organu administracji publicznej należy konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. – czy art.129 ust.2 (art.135 ust.2 i art.138 ust.1) ustawy o grach hazardowych z 2009r. wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów (automatów).
Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny rozstrzygając wniosek skarżącej nie rozważał kwestii technicznego charakteru przepisu, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a nadto nie rozważył ewentualnych konsekwencji uznania, że przepis ten ma charakter techniczny w rozumieniu ww. dyrektywy 98/34/WE.
Podnieść należy, że jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organami zostanie ustalone, że spełni się choćby jeden z przytoczonych w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości warunków tj. istotny wpływ spornych przepisów na sprzedaż automatów o niskich wygranych, lub istotny wpływ na właściwość tego produktu, to okoliczność taka spowoduje konieczność przyznania, że są to przepisy techniczne, zdefiniowane w treści art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jako " inne wymagania". W przypadku ustalenia, że art.138 ust.1 ww. ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, który nie został notyfikowany, a więc jako niezgodny z prawem europejskim, nie może być stosowany, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie rozważą możliwość procedowania w tej sprawie na podstawie innych przepisów tej ustawy, mając na uwadze, że w sferze prawa publicznego, a w nich mieszczą się uregulowania ustawy o grach hazardowych, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, ani wnioskowanie przez analogię.
Podnieść należy, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny i z tego względu podstawa orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd ten nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.
Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.