Uzasadnienie
K. B. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 6.06.2023 r. (SKO.NP/4115/169/2023) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z 20.04.2023 r. (GOPS.ŚR.5222.7.2023.4089) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. organ I instancji, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z 3.03.2023r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, B. B., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z 26.01.2023r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31.01.2025 r. ze stwierdzeniem, że ustalony stopień tej niepełnosprawności istnieje od 2.12.2022 r.
Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ motywował brakiem tym, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach o których mówi art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też tym, że niepełnosprawna ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).
W odwołaniu skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) akcentując, że nieuprawnione było powołanie się przez organ na art. 17 ust. 1b ustawy. Nadto skarżąca opisała sytuację zdrowotną matki, która jej zdaniem wymaga stałej, całodobowej opieki, jest leżąca, choruje na złośliwy nowotwór żołądka, ma podawaną tzw. chemię, a jej stan zdrowia się pogarsza. Skarżąca przedstawiła zakres wykonywanych względem matki czynności opiekuńczych. Podała przy tym, że jej ojciec Z. B. (mąż niepełnosprawnej) nie może zrezygnować z pracy, ponieważ jego wynagrodzenie jest głównym źródłem utrzymania rodziny. W tej sytuacji to skarżąca musiała zrezygnować z pracy, aby zaopiekować się matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 6.06.2023r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, iż pomimo dokonania przez Burmistrza błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (z uwagi na wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego) kwestionowana decyzja odpowiada prawu. W sprawie zachodzi bowiem negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie SKO wskazało, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, jest aktywny zawodowo, zatrudniony jest na umowę o pracę. Kolegium Odwoławcze podało, iż pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza z kręgu uprawnionych do tego świadczenia – krewnych zobowiązanych alimentacyjnie w dalszej (po małżonku) kolejności. Akcentował organ II instancji, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (wyrok NSA z 14.10.2021 r., I OSK 575/21).
SKO zwróciło przy tym uwagę, że wnioskodawczyni w oświadczeniu z 20.03.2023 r. podała, że jej ojciec (małżonek niepełnosprawnej) oraz brat M. pracują zawodowo i nie są w stanie sprawować opieki. Z kolei pozostałe rodzeństwo skarżącej albo się uczy (siostra M.) albo szuka pracy (siostra J.). Informacje o stanie rodziny, Wnioskodawczyni potwierdziła w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20.03.2023 r. Kolegium akcentowało, iż kilku zobowiązanych do alimentacji powinno stosownie podzielić się obowiązkami, aby każda z tych osób mogła utrzymać lub podjąć zatrudnienie. Końcowo stwierdził organ II instancji, iż skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konkluzja taka wynika chociażby z analizy czynności jakie wykonuje skarżąca wobec niepełnosprawnej matki opisanych w ramach wywiadu środowiskowego, jak i składanych przez Stronę oświadczeń.
Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą obejmuje przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, zawożenie na wizyty lekarskie, towarzyszenie podczas badań i chemioterapii, opiekę po podaniu chemioterapii i jej skutkach ubocznych, sprzątaniu, praniu i prasowaniu.
W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż jedynie mąż osoby chorej (niepełnosprawnej) jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyznaczony skarżącej z urzędu pełnomocnik, w piśmie z 26.02.2024 r. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego, jak wiek, czy stan zdrowia. Brak możliwości sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być także wykazany innymi dowodami. W sprawie tej, należało dać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej wartości konstytucyjne tj. dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69), pomijając wyniki wykładni literalnej zawartej w przywołanych przez SKO orzeczeniach sądów administracyjnych.
Wskazano także w przedstawianym piśmie, iż wobec nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciem ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429) całkowicie straciło na aktualności przywołane przez SKO stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 28 marca 2022 r., I OSK 1244/21, 16 marca 2022 r., I OSK 1232/21, z dnia 23 marca 2022 r., I OSK 2298/21, z dnia z dnia 17 marca 2022 r. I OSK 1212/21. opierające się na literalnym rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uchwalenie ustawy o świadczeniu wspierającym – wg pełnomocnika – potwierdza, że "intencją jak i wolą ustawodawcy było, aby organy jak i sądy administracyjne rozpatrując sprawy stosowały wykładnię celowościową". Dowodem tego ma być brak w ustawie o świadczeniu wspierającym odpowiednika art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do opisanego wyżej pisma załączono dokumentację medyczną osoby podlegającej opiece.
W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Spór w kontrolowanej sprawie dotyczył wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej u.ś.r.). Przepis ten w dacie wydawania kontrolowanych aktów stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W oparciu o niekwestionowane ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, orzekające organy administracji publicznej przyjęły, że skoro niepełnosprawna matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – to zachodzi – wynikająca z cytowanego wyżej przepisu negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej (córce niepełnosprawnej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei skarżąca akcentowała potrzebę dokonania wykładni systemowej, celowościowej przywołanego przepisu, jak też uwzględnienia wartości konstytucyjnych umożliwiającej osobie sprawującej rzeczywiście opiekę nad niepełnosprawną, a zobowiązanej do alimentacji w dalszym stopniu – uzyskanie wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu, organy administracji dokonały trafnej wykładni przywołanego powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zaprezentowane bowiem przez orzekające w sprawie organy administracji stanowisko i towarzysząca mu argumentacja, znajduje pełne oparcie w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22). W orzeczeniu tym NSA przyjął, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności wskazał, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji.
Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia nie oznacza, że Państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Mając na uwadze przedstawione wyżej motywy uchwały podjętej przez NSA, podkreślić zarazem trzeba, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne zobowiązane są je respektować (art. 269 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.). Skład orzekający w tej sprawie nie dostrzega podstaw, by kwestionować przyjętą przez NSA wykładnię prawa zawartą w cytowanej uchwale.
Tym samym, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia argumentów skarżącej akcentujących potrzebę "wykładni systemowej i celowościowej i konstytucyjnej" przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W konsekwencji, za nietrafne uznać należało zarzuty sformułowane w piśmie z 26.02.2024 r. Podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) nie pozostawia aktualnie wątpliwości co do tego, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. W przedstawionej sytuacji, organ nie jest zatem uprawniony do badania innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej.
Istotnym natomiast z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (z uwagi na zaprezentowaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) było to, czy podlegająca opiece niepełnosprawna matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim oraz czy małżonek tej osoby dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenia organów administracji w zakresie powyżej wskazanym oparte zostały na niespornych w sprawie twierdzeniach i oświadczeniach skarżącej, w tym przyznanych także w treści skargi wniesionej do Sądu. Przeciwnej okoliczności nie podnosił, ani nie dowodził także pełnomocnik skarżącej (pismo z 26.06.2024 r. oraz protokół rozprawy k. 46).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.