Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 15 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1198/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez S. P. (zwanym dalej skarżącym) postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego: 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], 2. stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...], zatwierdził zmianę konfiguracji i powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] oraz konfiguracji działki nr [...], położonych w P, wynikłą z kontrolnego pomiaru i oblężenia powierzchni sporządzonego przez uprawnionego geodetę mgr inż. K. H., szczegółowo przedstawioną w punktach 1-4 wyrzeczenia tej decyzji.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. K. złożył wniosek o doręczenie decyzji z dnia [...] 2000 r., znak: [...], (jak następnie wyjaśnił w piśmie, które wpłynęło do urzędu w dniu 9 stycznia 2018 r. o doręczenie decyzji z dnia 10 lipca 2000 r., znak: [...]). W piśmie tym wskazał, że decyzja o której doręczenie wnosi, nie została mu nigdy doręczona. Na potwierdzeniu odbioru znajduje się bowiem podpis K. K., która nigdy nie była domownikiem uczestnika, lecz jego sąsiadką oraz żoną jego zmarłego w 1993 r. brata. K. K. zamieszkiwała w innym domu bezpośrednio sąsiadującym w tamtym czasie z domem skarżącego.

Skarżący nigdy nie został zawiadomiony o tym, że przesyłka z przedmiotową decyzją została doręczona jego sąsiadowi, przy czym zauważyć należy, iż o takim zawiadomieniu o doręczeniu przesyłki sąsiadowi brak jest wzmianki na potwierdzeniu odbioru decyzji. Wskazał również, że od roku 1998 r. prowadził pod adresem zamieszkania, działalność gospodarczą, polegającą na wynajmie pokoi. Wobec powyższego skarżący zwrócił uwagę, że jest mało prawdopodobne, iż w dniu 13 lipca 2000 r., w szczycie sezonu turystycznego, nie było go w miejscu zamieszkania, a nadto jest niemożliwym, aby w tym dniu nie było nikogo z jego domowników. Nie bez znaczenia jest również fakt, że K. K. pracowała jako listonosz i skarżący przypuszcza, iż to jej podpis widnieje jako podpis pracownika poczty.

Skarżący podkreślił przy tym, że stosunki z K. K. są chłodne. Wobec powyższego z uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja nie została mu nigdy doręczona, ani też nie został zawiadomiony o pozostawieniu jej u sąsiada, nie działa tzw. fikcja doręczenia decyzji. Wobec tego termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec. Na wypadek nie podzielenia powyższej argumentacji wniósł o potraktowanie tego pisma jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Podniósł, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania, albowiem decyzja nie została mu nigdy doręczona, ani też nie miał możliwości dowiedzenia się o jej wydaniu. Pierwszy raz zapoznał się z decyzją [...] 2017 r. podczas czytania akt niniejszej sprawy. Wtedy też dowiedział się, że przedmiotowa decyzja została odebrana przez K. K. W rozpoznaniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł: 1. odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. znak: [...], 2. stwierdzając, że odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.

Jak wskazał w jego uzasadnieniu organ odwoławczy, z uwagi na wyrażone w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. przez wnioskodawcę niezadowolenie z wydanej przez Wójta Gminy decyzji uznał, że pismo to stanowi równocześnie odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 254/18, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Podniósł, że w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, został zawarty jedynie wniosek o doręczenie decyzji z dnia [...] 2000 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, natomiast brak jest w powyższym piśmie odwołania od decyzji z dnia [...] 2000 r. Tymczasem zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. (...) Jeśli wniosek o przywrócenie terminu nie odpowiada wymaganiom formalnym, organ winien wdrożyć postępowanie naprawcze, to jest wezwać wnioskodawcę o jego uzupełnienie, zgodnie z regulacją art. 64 § 2 k.p.a. (...) W niniejszej sprawie skarżący (działający przez pełnomocnika) nie został wezwany o uzupełnienie powyższego braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu, a zatem merytoryczne rozpoznanie powyższego wniosku było przedwczesne.

Niedopuszczalne było także wydanie w tej sytuacji postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie w niniejszej sprawie nie zostało dotychczas wniesione. (...) Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w ramach postępowania naprawczego wezwać pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie braków wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a dalsze czynności organu będą konsekwencją działania - lub braku działania

1. - skarżącego.

Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3332/18.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie rozpatrując sprawę opisanym na wstępie postanowieniem orzekł: 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. znak: [...], 2. stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z oceną prawną zawartą w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku, pismem z dnia 4 maja 2020 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, braków formalnych złożonego w dniu 23 sierpnia 2017 r. wniosku, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 26 maja 2020 r. brak ten został przez skarżącego uzupełniony, poprzez wniesienie odwołania. W treści odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. znak: [...] (....) wymieniono szereg zarzutów dotyczących zarówno wydanego rozstrzygnięcia jak i prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Odwołujący powtórzył również argumentację przywołaną w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. dotyczącą niedoręczenia omawianej wyżej decyzji.

Organ przywołał następnie treść art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, O powyższym uprawnieniu strony zostały zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. prawidłowo pouczone w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że treść artykułu 57 § 5 k.p.a. wymienia z kolei sytuacje, w których termin na złożenie odwołania uważa się za dochowany.

Wobec brzmienia powołanych wyżej przepisów koniecznym, zdaniem organu odwoławczego, było ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...] 2000 r. znak: [...], oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od kwestionowanej decyzji i w rezultacie, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co jest stanem obiektywnym. Organ podkreślił, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Jak wskazano to już w uprzednio wydanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniu z dnia [...] 2018 r. w przedmiotowej sprawie, rozstrzyganej ówcześnie przez Wójta Gminy, organ orzekający w dniu [...] 2000 r. doręczył na adres skarżącego decyzję z dnia [...] 2000 r. znak: [...]. Odbiór orzeczenia potwierdziła K. K. (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji - "bratowa" skarżącego - dowód zwrotne potwierdzenie odbioru), zaś w samej decyzji skarżący został prawidłowo poinformowany o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania, jak również o terminie i trybie jego wnoszenia.

Odnosząc się do podniesionej w pismach z dnia 23 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 26 maja 2020 r. argumentacji skarżącego, dotyczącej nieprawidłowego w jego ocenie doręczenia wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Wójta Gminy, organ odwoławczy stwierdził, że z potwierdzenia odbioru przesyłki (tzw. zwrotka) wynika, iż listonosz zastał w domu skarżącego osobę, której zostawił przesyłkę. W takiej właśnie sytuacji przyjmuje się, że osoba, która jest obecna w domu adresata przekaże adresatowi przesyłkę. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 43 k.p.a. stanowi, że: W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby podjęły się oddania pisma adresatowi, o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca - dla usprawnienia postępowania - pozwala na doręczenie przesyłki dorosłym domownikom. Przyjmuje się wówczas, że na pewno przekażą oni przesyłkę, a samo pokwitowanie odbioru jest przyjęciem pisma i zobowiązaniem się do doręczenia go adresatowi.

Bezspornym jest, że przesyłkę zawierającą decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], odebrała bratowa skarżącego, będąca jego domownikiem, która podjęła się oddania pisma adresatowi, co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru, tak więc dokonane w ten sposób doręczenie należy - wbrew twierdzeniom skarżącego, który w żaden sposób nie udowodnił podniesionej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 26 maja 2020 r. argumentacji - uznać za prawidłowe. Wobec takiego ustalenia, stosownie do normy art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 27 lipca 2000 r. Wniosek o doręczenie decyzji oraz wniesiony z ostrożności procesowej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (uzupełniony o wymagane odwołanie) został z kolei wniesiony w dniu 23 sierpnia 2017 r. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji złożone zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że fakt skutecznego doręczenia stronie decyzji Wójta Gminy nie został również zakwestionowany przez składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Kr 254/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3332/18, wydanych w przedmiotowej sprawie.

Tym samym, wobec stwierdzenia przez tutejszy organ faktu skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2000., znak: [...], wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Stosownie do przepisu art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. dla przywrócenia terminu dokonania czynności procesowych muszą wystąpić łącznie cztery przesłanki: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin.

Stosownie do powyższego, aby można przywrócić termin, zainteresowany winien więc m.in. przede wszystkim uprawdopodobnić stosowną argumentacją, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się okoliczności losowe jak np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar a więc okoliczności których wystąpienie uniemożliwiło złożenie w terminie stosownego pisma - w tym przypadku odwołania. Do okoliczności wskazujących na brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania od decyzji należy również nieprawidłowe doręczenie stronie tej decyzji.

Mając na uwadze wyjaśnienia skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego oprócz takich okoliczności jak przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, można zaliczyć nieprawidłowe doręczenie stronie decyzji, to jednak jak wyżej wykazano w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż jak wykazano przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], doręczona została w sposób prawidłowy na adres strony postępowania.

Co więcej zauważyć należy, że jak stanowi art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2020 r., poz. 1041), potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest zatem dokumentem urzędowym. Jako taki, dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro zatem widnieje na nim adnotacja wskazująca, że przesyłka kierowana na adres skarżącego odebrana została po tym adresem (rubryka na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przeznaczona dla zamieszczenia informacji o odebraniu przesyłki pod innym adresem nie zawiera bowiem żadnych wpisów świadczących o odebraniu przesyłki pod innym adresem) przez K. K. - bratową adresata w dniu 13 lipca 2000 r., to należy przyjąć, że przesyłka ta faktycznie została prawidłowo doręczona adresatowi.

W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy stwierdził po pierwsze, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. znak: [...], została prawidłowo doręczona na adres skarżącego, po drugie, wnioskując o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, w związku z czym należało orzec, jak w pkt. 1 sentencji niniejszego postanowienia.

Konsekwencją powyższego była konieczność stwierdzenia, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. (pkt 2 sentencji niniejszego postanowienia). Jeżeli bowiem odwołujący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, organ odwoławczy obowiązany jest na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt l SA/Gd 1482/97).

Wobec powyższego organ odwoławczy orzekł, jak w sentencji postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie skarżący zarzucił naruszenie.

1. 1. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia czy zastępcze doręczenie skarżącemu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. było prawidłowe, w skutek czego organ nie mógł przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze ww. decyzji i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącego,
2. 2. art. 43 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, wskutek czego organ uznał że doręczenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. było prawidłowe, a zatem skuteczne,
3. 3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie, podczas gdy organ nie mógł, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności doręczenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., przyjąć że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu,
4. 4. art. 134 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, co skutkowało przedwczesnym wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1. I. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli zostało poddane postanowienie, w którym organ odwoławczy, na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.): 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz 2. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.

Podkreślić powtórnie należy, że w świetle postanowień art. 134 P.p.s.a. Sąd nie był związany wnioskami skargi, zaś kierując się treścią art. 135 P.p.s.a., uznał, iż niezbędnym było dla końcowego załatwienia sprawy wyjście poza granice skargi, obejmujące jedynie punkt 2 kwestionowanego nią postanowienia i dokonanie oceny legalności całego postanowienia z dnia z dnia [...] 2020 r. nr [...].

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe.

Nie wdając się w spór, czy dopuszczalne jest w jednym akcie administracyjnym (tu postanowieniu) orzeczenie od razu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem przewidzianego do jego wniesienia terminu, podnieść należy, iż tego rodzaju rozstrzygnięcia mogą zapaść wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość organ odwoławczy ustalił prawidłowe, skuteczne doręczenie kwestionowanej odwołaniem decyzji administracyjnej.

W Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący kwestię doręczania pism procesowych. Tym samym, art. 43 k.p.a. dotyczący kwestii zastępczego doręczenia pisma skierowanego do osoby fizycznej pod jej nieobecność, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły stanowiącej, że doręczeń pism dokonuje się bezpośrednio na ręce adresata. Co za tym idzie, zgodnie z łacińską paremią exceptiones non sunt extendendae (zarzutów procesowych nie należy interpretować rozszerzająco), wyjątek jakim niewątpliwie jest treść art. 43 k.p.a. należy interpretować w sposób zawężający, mając jednocześnie na uwadze gwarancyjny charakter norm zawartych w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "funkcją doręczenia zastępczego jest nie tylko zapewnienie szybkości postępowania, ale również ochrona interesów stron.

Jest przy tym niewątpliwe, że doręczenie zastępcze nie może być traktowane, jako zamknięcie drogi administracyjnej czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony" (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3057/15, Legalis). Aby doręczenie zastępcze mogło wywołać tożsame skutki do doręczenia bezpośredniego do rąk adresata muszą zostać spełnione następujące przesłanki – nieobecność adresata podczas dokonywania doręczenia, doręczenie pisma we wskazanej kolejności dorosłemu domownikowi, sąsiadowi bądź dozorcy jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, potwierdzenie odbioru pisma, zawiadomienie adresata o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Choć orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i powszechnych, nie pozostaje zgodne co do desygnatów pojęcia "domownik" (post.

NSA w Katowicach z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2074/95, Legalis, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 818/07, Legalis, wyrok NSA z dnia 26 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2279/95, Legalis) dekodowanie zakresu pojęciowego nie może odbywać się z pominięciem gwarancyjnego charakteru norm rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz realiów współczesnego życia społecznego.

Zdaniem Sądu za domownika należy uznać zatem osobę, dla której mieszkanie adresata będzie aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 455/08, Legalis). Osoby, które nie będą posiadały statusu domownika, choćby odbierały pismo pod adresem wskazanym dla adresata, należy traktować jako sąsiada bezpośredniego adresata i tym samym należy zawiadomić go o pozostawieniu pisma w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. Dodatkowo doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi, sąsiadowi bądź dozorcy wymaga, aby osoby te wyrażały wolę zarówno odebrania pisma jak i oddania go adresatowi. Przeciwne wnioski nie byłyby zgodne z językową metodą wykładni norm. Jak zauważa P. Wajda "Doręczenie zastępcze z art. 43 KPA nie opiera się bowiem na domniemaniu, że każda osoba wymieniona w tym przepisie, która przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi.

Zobowiązanie to ma natomiast wynikać z dowodu doręczenia (czy to w postaci adnotacji doręczyciela, czy samego dorosłego domownika odbierającego przesyłkę, czy z treści formularza dowodu doręczenia). Dopiero wówczas zastępcze doręczenie korespondencji spełnia wymogi z art. 43 KPA i pozwala przyjąć domniemanie prawidłowego otrzymania korespondencji przez samego adresata" (P. Wajda, prof. dr hab. Roman Hauser (red.), prof. dr hab. Marek Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, Legalis, komentarz do art. 43, pkt 11).Tym samym, zwrotne potwierdzenie odbioru, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2020 r., poz. 104) jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Jeżeli zwrotne potwierdzenie odbioru nie stanowi, że osoba na nim podpisana zobowiązała się oddać pismo adresatowi domniemaniem prawdziwości objęty jest tylko fakt doręczenia osobie podpisanej pisma.

Ustalenie zgodnego z prawem dokonania doręczenia pisma jest kluczowe dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Dlatego organ administracji powinien zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – okoliczności skutecznego doręczenia przesyłki.

Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że organ odwoławczy, w ocenie Sądu, takich niezbędnych czynności nie podjął. Nie ustalił ponad wszelką wątpliwość statusu odbierającej przesyłkę zawierającą wskazaną decyzję jako domownika bądź sąsiada skarżącego. Nie ustalono przede wszystkim, czy odbierająca tą przesyłkę K. K. (bratowa skarżącego) oprócz odbioru pisma zobowiązała się do oddania jej adresatowi (skarżącemu). Trafnie zauważył organ odwoławczy, że kwestia dokonania w sposób nieprawidłowy doręczenia stanowi istotną kwestią w obliczu możności stwierdzenia zaistnienia przesłanki braku winy pozwalającą na przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a.

Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r. znak: [...] (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), znajdują się tylko następujące adnotacje doręczyciela w odpowiednich rubrykach druku zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji: miejscowość doręczenia – "P", dzień doręczenia – "13.07.2000", podpis odbiorcy "K. K.", a w rubryce "2. Wymienioną wyżej przesyłkę (sumę przekazu) doręczono –(wypłacono) Ob...." doręczyciel wpisał "(bratowa)", zaś w rubryce przeznaczonej na podpis pracownika poczty widnieje data "13.07.2000" a obok parafa.

Sądowi znane są również takie wypowiedzi judykatury, które podnoszą, że "Z treści art. 43 k.p.a. nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę, "wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi". Przepis ten nie wymaga stosowania tak sformalizowanego uzewnętrznienia gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi." Nie mniej jednak w tym samym stanowisku Sąd wyraźnie podkreślił, że "Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby - tak jak w rozpoznawanej sprawie - na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10).

Sąd zdaje sobie sprawę z odległego czasu kwestionowanego doręczenia decyzji i co za tym idzie trudności w obecnej chwili zweryfikowania do końca twierdzeń skarżącego, że K. K., jak podniósł skarżący "...zamieszkiwała w innym domu bezpośrednio sąsiadującym w tamtym czasie z domem skarżącego." Z faktu, że K. K. była bratową skarżącego nie wynika już, jak przyjął organ odwoławczy, że była domownikiem skarżącego.

Analiza jednakże zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], znajdującego się na k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, nie pozostawia wątpliwości, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji brak jest w ogóle informacji - iż doręczenie decyzji nastąpiło, gdyż osoba przyjmująca przesyłkę adresowaną do skarżącego podjęła się oddania jej adresatowi (skarżącemu). Co istotne doręczyciel nie poczynił również adnotacji o nieobecności adresata w chwili doręczenia. W tych okolicznościach nie bez znaczenia pozostają również i takie, które mówią o chłodnych stosunkach pomiędzy skarżącym a bratową skarżącego K. K. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że nie sposób wykluczyć sytuacji, gdy sąsiad, dozorca domu, a nawet domownik mogą reprezentować w konkretnej sprawie administracyjnej interesy sporne względem adresata. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo w tej kwestii wypowiadają się o niedopuszczalności doręczenia pisma przeciwnikowi adresata (tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, por. także G. Łaszczyca, A. Matan w: Doręczenie w postepowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym. Zakamycze 1998 r., s. 168).

W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu, skarżący w sposób skuteczny obalił domniemanie prawne o doręczeniu mu tej przesyłki przewidziane art. 43 k.p.a. w postaci zastępczej formy doręczenia skoro zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, kierowanej do niego jako adresata, nie zostało prawidłowo wypełnione – bo nie zawierało informacji, że doręczenie następuje, jeżeli osoba domownika podjęła się oddania pisma adresatowi. Tylko wówczas stanowi ono dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Doręczenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2000 r., znak: [...], skarżącemu było więc wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, bezskuteczne. Organ nie mógł zatem wydać ani postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ani stwierdzić, że odwołanie takie zostało złożone przez skarżącego z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. Rację ma bowiem skarżący, że w takim stanie rzeczy nie można mówić w ogóle o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia odwołania.

Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie wydane w niniejszej sprawie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 43 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.