Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 22 czerwca 2022 r., znak: [...] Burmistrz B. odmówił L. T. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie spełniał przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.". Zdaniem organu I instancji, czynności które skarżący wykonywał w ramach sprawowanej nad matką opieki, nie miały charakteru nadzwyczajnego i stanowiły codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Ponadto brak było związku przyczyno-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego pracy, a wykonywaną opieką. Skarżący był bowiem nieaktywny zawodowo od 10 lat, czyli na długo przed powstaniem obecnych schorzeń jego matki, a od listopada 2021 r. osiągnął również wiek emerytalny.
Skarżący pobierał zasiłek stały z tytułu posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto mógłby ubiegać się o świadczenie emerytalne, jednak nie korzystał z tego uprawnienia. Nie mógł i obecnie nie mógł zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, gdyż pobierał zasiłek stały, a obecnie był w wieku emerytalnym. Organ zauważył też, że sam fakt opłacania składek do KRUS, nie może być utożsamiany z pracą w gospodarstwie rolnym. Ponadto organ podał, że brak możliwości przyznania świadczenia wynikał nadto z niespełnienia przesłanki określonej art. 17 ust.1 b u.ś.r. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego wynikało, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopnień niepełnosprawności datował się od dnia 18 grudnia 2019 r., czyli po 91 roku życia.
W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., art. 7, at. 77 § 1, art.7 w zw. z art. 107 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 31 października 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1040/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie można podzielić stanowiska organu I instancji co do braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust.1 b u.ś.r. Natomiast za trafne Kolegium uznało wywody organu I instancji co do braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.
Organ wskazał, że skarżący w ostatnich prawie 11 latach nie pracował pomimo, że był zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej. Ostatnia aktywność zawodowa skarżącego miała miejsce w 2018 podczas pracy socjalnej. W tym czasie brał on również udział w licznych kursach, których jednak w większości nie kończył. Skarżący objętą był pomocą z ośrodka pomocy społecznej i otrzymywał pomoc w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych i organowi znane były okoliczności związane z trudną sytuacją zdrowotną skarżącego i z problemami z jakimi się zmagał na przestrzeni ostatnich lat w związku z zapewnieniem podstawowych potrzeb i codziennym funkcjonowaniem. Jednakże problemy te nie były związane z koniecznością opieki na swą matką, lecz miały inny charakter, związany szczególnie ze stanem zdrowia skarżącego, który sam legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez PZON w O. w 3 czerwca 2019 r. Wynikało, z niego że skarżący jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, zaś niepełnosprawność datowana była od 30 sierpnia 2010 r. Ustalono też, że skarżący, posiada działkę rolną o pow. 0,33 ha w woj. [...], która nie jest objęta jakimkolwiek użytkowaniem rolnym, a wobec której opłacał składkę KRUS, przy czym poprzednio składając wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 1 października 2021 r. i 22 lutego 2021 r. (również zakończone odmową) skarżący dwukrotnie oświadczył, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, natomiast we wniosku z dnia 25 lutego 2022 r. oświadczył, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe okoliczności, nie mogły zatem świadczyć, że istotnie doszło do rezygnacji z zatrudniania. Nadto skarżący osiągnął rok temu wiek emerytalny, lecz pomimo prób nakłonienia pracownika socjalnego do złożenia wniosku do ZUS o otrzymanie emerytury, nie skompletował stosownych dokumentów.
Kolegium wskazało, że pogorszenie się stanu zdrowia matki skarżącego miało związek z wypadkiem w 2019 r., jednak mając na uwadze udokumentowane ostanie 10 lat w życiu zawodowym skarżącego, nie doszukano się związku pomiędzy brakiem podjęcia zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką. Kolegium wskazało na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w postaci: licznych wywiadów środowiskowych - dokonywane na przestrzeni ostatnich lat, zaświadczeń o kursach, notatek służbowych i inne, wskazujących na stan zdrowia oraz stan zawodowy skarżącego. Wynika z nich jednoznaczne, iż w sprawie nie doszło do rezygnacji z aktywności zawodowej przez Stronę, w wyniku konieczności opieki nad matką.
Odnosząc się zaś do zarzutu nieprawidłowego określenia stanu zdrowia, Kolegium wskazało, że zakres czynności pielęgnacyjnych przy matce, może przekraczać zwykłe codzienne czynności wynikające z opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, o czym świadczy treść wywiadu środowiskowego z kwietnia 2022 r. Jednakże z powodów wskazanych powyżej, tj. braku rezygnacji z zatrudnienia, zarzuty te nie miały wpływu na zasadność odmowy przyznania świadczenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium i ewentualnie decyzji organu I instancji.
Decyzji Kolegium zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie wąsko rozumiana "rezygnacja z zatrudnienia", w sytuacji, gdy uprawnienie to aktualizuje się również w przypadku, gdy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- II. art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na:
- a) błędnym ustaleniu, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo- skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad matką,
- b) błędnym ustaleniu, że wywody organu I instancji w zakresie braku rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z uwagi na konieczność opieki nad matką są trafne i zasługują na uwzględnienie,
- III. art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy,
- IV. art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu, skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że rezygnującą z pracy jest również osoba bezrobotna, która jako zdolna do zatrudnienia nie podejmuje pracy zarobkowej, a nadto, że zarejestrowanie w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności zaś uzyskanie statusu bezrobotnego nie może być postrzegane jako próba podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wyłączałoby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podał też, ze jego matka skończyła 94 lata i jest samodzielna wyłącznie w zakresie spożywania posiłków przygotowanych przez skarżącego, natomiast we wszystkich innych czynnościach wymaga pomocy i opieki. Matka nie jest w stanie korzystać z telefonu, nie słyszy dzwonka, nie słyszy rozmówcy, nie jest w stanie wybrać nr telefonu, ani zadzwonić po pomoc czy do lekarza.
Nie jest w stanie pobrać pieniędzy z bankomatu, opłacać rachunków czy odebrać przesyłek z poczty. Ma duże problemy z podpisaniem się. Zdiagnozowano u niej otępienie. Zdarzały się przypadki, że wychodziła na zewnątrz niekompletnie ubrana. Nie można nawet na chwilę pozostawić samej, albowiem zagraża to jej zdrowiu lub życiu. Skarżący zamieszkuje z matką zamieszkuje w starym, nieremontowanym, drewnianym domu bez kanalizacji, łazienki i ciepłej wody. W celu utrzymania temperatury w pomieszczeniu zajmowanym przez matkę i nagrzania wody konieczne jest palenie w piecu typu "koza", którego obsługa wymaga umiejętności i ostrożności z uwagi na możliwość niekontrolowanego wzniecenia ognia. Powyższe podstawowe czynności są dla matki skarżącego niewykonalne. Nawet podawanie posiłków wiąże się z koniecznością pilnowania czy matka na pewno je zjadła. Nawet krótkie wyjście skarżącego w celu pocięcia, porąbania drewna czy do sklepu wiąże się z płaczem i zarzutem, że niebyło go pół dnia, gdyż matka boi się zostawać sama - lęki nasiliły się po pożarze sąsiedniego budynku.
Skarżący podał też, że zajmuje się utrzymaniem higieny osobistej matki, przygotowaniem i pomocą w ubraniu, przygotowaniem posiłków, nabywaniem i podawaniem lekarstw, zapewnianiem kontaktu z lekarzem, załatwianiem wszelkich spraw, dbaniem o czystość i porządek w pomieszczeniu zajmowanym przez matkę. Czynności te wyjątkowo absorbują i wymagają całodobowej dyspozycyjności i opieki. Jego zdaniem rozmiar czasowy opieki jest nie do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Wskazał też, że jego matka na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 5 lutego 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że matka jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, występuje u niej brak możliwości samodzielnego funkcjonowania, brak możliwości samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, brak możliwości aktywności społecznej oraz wyjaśniono, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
W piśmie z 5 maja 2023 r. skarżący opisał dotychczasowe postępowania sądowoadministracyjne dotyczące jego starań o świadczenie pielęgnacyjne, a następnie załączył akt zgonu matki z 24 stycznia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organ dokonał dowolnej oceny charakteru związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka.
Na wstępie Sąd zaznacza, że śmierć matki skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie uniemożliwiała rozpatrzenia skargi na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Śmierć osoby niepełnosprawnej stanowi podstawę do wstrzymania świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 4 u.ś.r. kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego to zasadnym były jego twierdzenia o błędnym ustaleniu, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad matką. Opisany w rodzinnym wywiadzie środowiskowym stan matki skarżącego (dołączonym do wniosku z 25 lutego 2022 r. (k. 12 i 13 akt administracyjnych) wskazuje na konieczność sprawowania opieki nad 94-letnia matką, która po wypadku w 2019 r. praktycznie wymagała stałej obecności syna.
W ocenie Sadu nie budzi więc wątpliwości stan zdrowia matki skarżącego, co więcej Kolegium samo przyznawało, że zakres czynności pielęgnacyjnych przy matce, może przekraczać zwykłe codzienne czynności wynikające z opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, o czym świadczyła treść wywiadu środowiskowego z kwietnia 2022 r.
W istocie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ponieważ uznało, że z uwagi na okres ok. 10 lat poprzedzający wystąpienie o przyznanie świadczenia, powstrzymywanie się od pracy zarobkowej i korzystanie z pomocy społecznej, a nadto osiągnięcie wieku emerytalnego przez skarżącego – nie istniały przesłanki przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium skoro skarżący osiągnął wiek emerytalny i pomimo prób nakłonienia pracownika socjalnego do złożenia wniosku do ZUS o otrzymanie emerytury, nie skompletował stosownych dokumentów – to związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką – nie wystąpił.
Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie akceptuje się prawo wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22 podkreślił, że należy opowiedzieć się za poglądem nakazującym uzupełnienie wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, co prowadzi do wniosku, iż okoliczność ustalonego prawa do emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się oświadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia przepisu przemawia więc za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Skoro tak, to zdaniem Sądu, nie można czynić zarzutu skarżącemu, że nie wystąpił o przyznanie świadczenia emerytalnego, a wybrał świadczenie pielęgnacyjne. To do skarżącego należy decyzja czy w sytuacji np. trudności w skompletowaniu dokumentów dotyczących stażu pracy (a tak było najprawdopodobniej w rozpatrywanej sprawie) wystąpić o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższych uwag to Sąd zauważa, ze skarżący posiadał ograniczone możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na swój umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z przytoczonych w aktach sprawy ustaleń wynikało, że skarżący był zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, zaś jego niepełnosprawność datowana była od 30 sierpnia 2010 r. W tak opisanym stanie faktycznym zrozumiałe mogły być trudności skarżącego w podjęciu jakiejkolwiek pracy zawodowej.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy dokonały błędnej oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka, a faktem osiągnięcia przez skarżącego wieku emerytalnego i dobrowolną rezygnacja ze starania się o przyznanie świadczenia emerytalnego, czym naruszony został art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 p[kt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).
W ponownym postępowaniu organy orzekną co do wniosku skarżącego uwzględniając stanowisko Sądu w niniejszym wyroku oraz w poprzednio zapadających orzeczeniach.