Uzasadnienie
Decyzją z 23 listopada 2021 r., nr [...] Burmistrz Miasta K. odmówił H. K. (dalej: skarżąca) przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna A. K. za okres od 13 lipca 2018 r. do 30 września 2021 r. (pkt 1 decyzji); przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek na okres od 1 października 2021 r. do 31 grudnia 2028 r., w kwocie 215,84 zł miesięcznie (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że skarżąca wnioskowała o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 13 lipca 2018 r., podczas gdy zasiłek za wskazany okres został już skarżącej wypłacony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 stycznia 2014 r., nr [...], przyznającej zasiłek do 31 lipca 2018 r.
Wyjaśniając z kolei zasadność przyznania skarżącej zasiłku począwszy od 1 października 2021 r. organ wskazał na treść art. 24 ust.2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.". W ocenie organu, skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dopiero 25 października 2021 r. przekroczyła określony tym przepisem termin 3 miesięcy, skoro wyrok Sądu Rejonowego [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z 16 czerwca 2021 r., sygn. [...], zaliczający syna skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, stał się prawomocny w dniu 24 czerwca 2021 r.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, tj. przyjęcie przez organ, że już w dniu 24 czerwca 2021 r. posiadała informację o prawomocności wyroku [...], podczas gdy wyrok ten z klauzulą prawomocności skarżąca otrzymała dopiero 22 października 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 27 kwietnia 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1761/2021 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że syn skarżącej spełniał przesłanki przyznania wnioskowanego zasiłku, sporna była natomiast data od której zasiłek ten winien być przyznany. Organ wyjaśnił, że art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwiał nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, pod warunkiem, że wniosek o ustalenie tego świadczenia zostanie złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia od niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że wskazany 3 miesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, a nie od dnia jego wydania. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie wyrok stał się prawomocny 24 czerwca 2021 r., to złożenie w dniu 25 października 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku nastąpiło po terminie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1855), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym ustaleniu okoliczności związanych z datą złożenia kompletnego wniosku o przyznanie świadczenia, tj. z pominięciem dowodów wskazujących na fakt, że wniosek został złożony bez zwłoki, bezpośrednio po zaistnieniu stanu obiektywnej możliwości jego przedłożenia wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu – "od dnia wydania orzeczenia" - skutkującą wadliwym przyjęciem, że za datę rozpoczęcia biegu 3 miesięcznego terminu do złożenia wniosku należy przyjąć dzień uprawomocnienia się wyroku. Skutkowało to błędnym uznaniem, że wniosek o świadczenie został wniesiony z uchybieniem wskazanego terminu.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wyrok [...] w dniu ogłoszenia był nieprawomocny. Z tego względu nie było możliwości złożenia wniosku o wydanie odpisu prawomocnego wyroku już w dniu jego ogłoszenia. Czynność ta musiała bowiem zostać poprzedzona uzyskaniem informacji, że nie wpłynął żaden wniosek o uzasadnienie wyroku i wobec niezłożenia przez stronę przeciwną apelacji, orzeczenie się uprawomocniło. Z tych przyczyn pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o wydanie odpisu prawomocnego wyroku 10 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącej, wbrew literalnej treści wzmianki o prawomocności widniejącej na odpisie wyroku nie można było przyjąć, że Sąd Rejonowy stwierdził prawomocności powołanego wyroku już w dniu 24 czerwca 2021 r. Treść rzeczonej wzmianki oznaczała tyle, że wyrok ten uprawomocnił się we wskazanej dacie, jednak na tamten moment nie było realnej możliwości uzyskania odpisu tego dokumentu, niezbędnego do złożenia kompletnego wniosku w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Skarżąca podniosła, że wzór pieczęci stanowiącej wzmiankę o prawomocności zawierał do wypełnienia rubrykę dotyczącą wskazania daty stwierdzenia prawomocności, nie należało jej jednak utożsamiać z datą sporządzenia odpisu zawierającego przedmiotową wzmiankę. Brak jest przy tym przepisów, które obligowałyby sąd cywilny do wydania odpisu prawomocnego orzeczenia w określonym terminie. Zaznaczyła też, że jej pełnomocnik dwukrotnie, pisemnie monitował o przyspieszenie wydania odpisu - odpowiednio w pismach z 14 września 2021 r. i 13 października 2021 r. Podała, że "ostatecznie odpis prawomocnego wyroku doręczono jej 21 października 2022 r., w dniu 22 października 2021 r. odebrała przedmiotowy dokument i już w dniu 25 października 2021 r. złożyła kompletny wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". Tym samy, w ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że obiektywna możliwość złożenia skutecznie wniosku u ustalenie prawa do świadczeń powstała dopiero od 22 października 2022 r. Jedynie wydłużony czas oczekiwania na odpis wyroku spowodował, że wniosek ten nie został złożony wcześniej.
Złożenie natomiast samego wniosku - bez odpisu prawomocnego wyroku nie spełniałby wymagań określonych w art. 24 ust. 2 u.ś.r., a zatem organ nie mógłby ustalić prawa do świadczeń zgodnie z żądaniem strony. Skarżąca wskazała na zasadność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 24 ust. 2a u.ś.r. w powiązaniu z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Jej rezultatem jest przyjęcie, że zachowanie 3 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. następuje w każdym przypadku, kiedy w oparciu o ogół okoliczności faktycznych danej sprawy można zasadnie przyjąć, iż wniosek został złożony w rozsądnym terminie. Skarżąca powoła się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych aprobujących taki kierunek wykładni ww. przepisu. Zdaniem skarżącej, możliwość nabycia prawa do świadczeń od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie może być uzależniona od czynników zewnętrznych, na które uprawniony nie ma żadnego wpływu. Z kolei sama procedura uzyskania odpisu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie jest skorelowana z regulacją ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn, na które wskazał pełnomocnik skarżącej.
Przedmiotem sporu był przede wszystkim sposób liczenia terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W ocenie Sądu "orzeczenie o niepełnosprawności" czy też "orzeczenie o stopniu niepełnosprawności", o którym mowa w ww. przepisie, dotyczy decyzji administracyjnych, a nie wyroków sądów powszechnych zapadających na skutek wniesienia odwołania od tych decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na celowościową wykładnię ww. przepisu. Zgodnie z tymi poglądami (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 listopada 2016 r., III SA/Kr 553/16; wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. I OSK 2143/15 czy też wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., I OSK 948/19) wykładnia uwzględniająca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07 oraz cel art. 24 ust. 2a u.ś.r. pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie obiektywnie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia sądowego w przedmiocie niepełnosprawności.
Należy bowiem podkreślić, że orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez sąd powszechny w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje prawo wniesienia środka zaskarżenia. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a datą faktycznego nadania klauzuli prawomocności, która to data jest zawsze datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 2 czerwca 2022 r., I OSK 948/19 zaprezentował analizę historii zmian art. 24 ust. 2a u.ś.r. wskazując, że przyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania stadiów uzyskiwania świadczeń jest brak przemyślanej koncepcji ustawodawcy. Należałoby też dodać, że już po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07, projektodawcy art. 24 ust. 2a u.ś.r. skupiali się wyłącznie na decyzjach administracyjnych (por. uzasadnienie projektu rządowego – druk nr 473 Sejmu VI kadencji odnoszące się wyłącznie do orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności) i ich skutkach, a nie brali pod uwagę, że faktyczna data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi sądu powszechnego będzie zawsze późniejsza niż sama data uprawomocnienia się wyroku. Ustawodawca nie wziął pod uwagę, że jak zauważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 czerwca 2013 r., P 43/11 "(...) sądy powszechne stosują dwie formy pieczęci o nadaniu klauzuli prawomocności.
Albo jest to pieczęć zawierająca informację o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia oraz data przystawienia pieczęci (...), albo jest to pieczęć zawierającą informację o uprawomocnieniu się orzeczenia z upływem określonego dnia (...)" (uwagi 5.3., cz. III uzasadnienia wyroku). Wyrok ten wprawdzie dotyczył innej kwestii (termin na złożenie zawiadomienia o nabyciu spadku), ale właśnie skutki faktycznego upływu czasu pomiędzy datą uprawomocnienia się orzeczenia sądowego, a faktyczną datą stwierdzenia prawomocności stały się podstawą do ogólniejszej konstatacji Trybunału Konstytucyjnego, że: "(...) jeżeli prawodawca postanowi o przyznaniu szczególnego rodzaju uprawnień (...), zobowiązany jest w maksymalny w danym stanie prawnym i faktycznym sposób, stanowiąc odpowiednie wymogi proceduralne, materialne oraz ustrojowe, realnie umożliwić beneficjentom skorzystanie z przyznanego uprawnienia. Tworząc instytucje pozorne lub niewykonalne, prawodawca narusza bowiem konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa" (uwagi 5.4, cz. III uzasadnienia wyroku). Powyższe wnioski Trybunału Konstytucyjnego wzmacniają konieczność prokonstytucyjnej wykładni spornego art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Tak też było w kontrolowanej sprawie, gdzie wniosek o wdanie odpisu wyroku wraz z klauzulą prawomocności został złożony 10 sierpnia 2021 r. (a więc przed upływem 3 miesięcy od daty prawomocności) i wobec opóźnienia sądu powszechnego w załatwieniu wniosku, pełnomocnik – kolejnymi pismami wnosił o przyspieszenie doręczenia. Niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku został złożony wniosek o przyznanie świadczenia. Wyrok został bowiem doręczony 21października 2021 r. pełnomocnikowi skarżącej, a sam wniosek został złożony przez skarżącą 2 listopada 2021 r.
W ocenie Sądu należałoby więc powtórzyć za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku z 2 czerwca 2022 r., I OSK 948/19, że skoro ustawodawca nie określa, jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to złożony w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów winien być uznany za złożony w terminie.
Niezależnie od powyższego stanowiska co do zachowania terminu na złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, organowi umknęło jednak, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (tj. 24 października 2021 r.) obowiązywał stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 340). Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. zgodnie z powołanymi przepisami obowiązywał na terenie Rzeczpospolitej Polskiej od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r.
Organy administracyjne były obowiązane uwzględnić te okoliczność z urzędu umożliwiając stronom złożenie wniosków o przywrócenie terminów, nawet jeżeli byłyby to terminy prawa materialnego.
Zgodnie bowiem z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ww. ustawy (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 2255) zmieniającej ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r., a stanowiący, że: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (ust. 1 pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (ust. 1 pkt 2), przedawnienia (ust. 1 pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (ust. 1 pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (ust. 1 pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (ust.1 pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).".
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2021 r., I GSK 498/21 nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone.
Biorąc więc pod uwagę, że termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest terminem prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21) to ww. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24a ust. 2 u.ś.r. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Go1022/21).
Zdaniem Sądu, powołany przepis umożliwiał także przywrócenie terminów prawa materialnego w sytuacji gdy strona wnioskująca o przyznanie świadczenia nie była odpowiedzialna za opóźnienia w doręczaniu odpisu wyroku wraz z klauzulą prawomocności. Jak już jednak Sąd uzasadniał powyższej w rozpatrywanym stanie faktycznym, należało uznać, że skarżąca złożyła wniosek w terminie, o którym mowa w art. 24 ust.2a u.ś.r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem kosztów obsługi prawnej. Stawka wynagrodzenia została ustalona zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).