Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1209/20

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy K decyzją z dnia [...] 2020 roku nr [...] ustalił skarżącej D. M. opłatę za pobyt jej matki, Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w B, począwszy od dnia 10 października 2018 r.: 1.485, 65 zł - za listopad 2018, za grudzień 2018 - 868, 97 zł, od stycznia 2019 r. do maja 2019 r. w kwocie 1.072,33 zł miesięcznie, od czerwca 2019 r. do lutego 2020 r. w kwocie 974, 79 zł miesięcznie, od marca 2020 r. w kwocie 1155,44 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Z. S. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w B. Umieszczenie w DPS nastąpiło w dniu 10 października 2018 r.

Organ wyjaśnił, że mając na uwadze art. 61 ustawy o pomocy społecznej, ustalono krąg osób obowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w DPS w B. Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącą, że jest zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt ww. w domu pomocy społecznej i przedstawiono zasady odpłatności za pobyt w placówce - umowę nr 1/2020 ustalającą wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Przedmiotowa umowa została doręczona skarżącej w dniu 29 stycznia 2020 r., jednakże dnia 4 lutego 2020 r. nie wyraziła ona zgody na jej podpisanie, wskazując na liczne, zawarte w jej treści błędy merytoryczne i formalne.

Jednocześnie organ wskazał na tryb administracyjny dochodzenia roszczeń związanych z opłatami za pobyt w DPS oraz wyjaśnił zasady wyliczenia wysokości opłaty należnej od skarżącej.

W odwołaniu D. M. wskazała, że umowa nr [...] zawiera błędy, które nie pozwoliły na oświadczenie, że jest córką osoby umieszczonej w DPS. Podniosła także, iż przepis art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie upoważnia do wydania uchwały powierzającej pełnienie obowiązków dyrektora w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, jaką jest dom pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że organ I instancji orzekł w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że miesięczna opłata za pobyt w DPS w B na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu wynosiła od października 2018 r. kwotę 3 082,30, a od dnia 31 stycznia 2020 r. kwotę 3 850,34 zł. Opłata ponoszona przez Z. S. za pobyt w DPS od 18 października 2018 r. wynosiła 1 344,37 zł, a do dnia 1 kwietnia 2020 r. kwotę 1610,43 zł. Różnicę pomiędzy pełnym kosztem utrzymania w DPS, a kwotą ponoszoną przez ww. ponosiła Gmina K. Kolegium wyjaśniło, że ustalono krąg osób obowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w DPS w B. Krąg ten nie jest kwestionowany przez skarżącą. Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącą, że jest zobowiązany do ponoszenia opłat za pobyt ww. w domu pomocy społecznej i przedstawiono zasady odpłatności za pobyt w placówce - umowę nr [...] ustalającą wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Przedmiotowa umowa została doręczona jej w dniu 29 stycznia 2020 r. Skarżąca nie wyraziła zgody na podpisanie umowy, z uwagi, jak wskazała, na zawarte w niej błędy formalne i merytoryczne.

Odnosząc się w do zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że umowa z dnia 15 stycznia 2020 r. zawiera błędy, ale nie podzieliło zarzutów w zakresie nieprzedstawienia skarżącej przez organ I instancji umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało, że NSA w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, wskazał, że ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy, a o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS w konkretnej sprawie, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Można jedynie wskazać, że forma umowy jest preferowana w sytuacjach "bezkonfliktowych", tj. gdy zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS nie sprzeciwia się ani temu obowiązkowi, ani wysokości ustalonej przez organ opłaty.

Natomiast w sytuacjach spornych, gdzie zarówno sam obowiązek jak i wysokość opłaty jest kwestionowana, lepszym rozwiązaniem dla organu będzie wydanie decyzji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych organ pomocy społecznej nie może zmusić członka rodziny do zawarcia umowy w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. SKO wskazało też, że wobec nieuregulowania opłat w pełniej wysokości za pobyt Z. S. w DPS w B, które uregulowane były przez Gminę, zasadnym jest dochodzenie przez Gminę zwrotu poniesionych na ten cel wydatków od zstępnych czyli m.in. od skarżącej.

Kolegium wskazało ponadto, iż rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu Z. S. w domu pomocy społecznej, bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy). Poza sporem jest, że skarżąca się jest zstępną osoby umieszczonej w DPS.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości kierowania działalności MiGOPS (pomimo wskazania w treści odwołania - DPS) przez osobę pełniącą obowiązki kierownika Kolegium wskazało, że nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jest to zatem sfera aktywności prezydenta na płaszczyźnie prawa pracy. Wobec powyższego, jeśli za zgodą zatrudnionego pracownika powierzone mu zostało na czas nieobecności dyrektora jednostki samorządowej stanowisko dyrektora tej jednostki, to doszło jedynie do zmiany stosunku pracy łączącego pracownika z jego pracodawcą. Kolegium wyjaśniło, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 125/15, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji samorządowej mieści się w kompetencji Prezydenta do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W skardze do WSA w Krakowie D. M. wskazała, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreśliła też, iż obowiązek alimentacyjny względem jej matki posiadają dzieci zmarłego w roku 2017 jej brata P. S. Podniosła ponadto zarzut wydania decyzji z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr [...] przez osobę pełniącą obowiązki kierownika OPS, a nie kierownika. Zdaniem skarżącej przesądza to o wadliwości decyzji organu I instancji.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie wynika także z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W świetle tego przepisu, Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd uznał skargę za zasadną aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione, które to powody wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał bowiem, że brak ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji dochodowej skarżącej, uzasadniających ustalenie opłaty we wskazanych w decyzji kwotach nie pozwala na poznanie sposobu ich wyliczenia w podanych okresach, a zatem na sądową kontrolę decyzji w tym zakresie.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K ustalająca skarżącej opłatę za pobyt matki Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w B począwszy od dnia 10 października 2018 r.

Podstawę prawną wydania wskazanych wyżej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507), zwaną dalej u.p.s.

Zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Według art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy, że odpowiedź na większość z nich zawarta jest wprost w powołanych przez organ przepisach prawnych, stanowiących podstawę prawną decyzji i wypracowanym na ich tle bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim wskazać należy, że mając na uwadze wieloletnią rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą w szczególności źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty, Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 11 czerwca 2018 r. uchwałę składu 7 sędziów o sygn. akt I OPS 7/17 (dostępną w CBOSA) ustabilizował linię orzeczniczą.

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy, ale analizując stan prawny dotyczący formy w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat NSA stwierdził, że może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej lub umowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zobowiązanie konkretnych osób do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji lub umowy jest konieczne również dla możliwości żądania przez gminę zwrotu wydatków z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Dla rozważenia tego zagadnienia istotne jest nie tylko rozwiązanie zawarte w art. 104 ust. 3 ustawy, ale również rozwiązanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy. To ten ostatni przepis zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Odnosząc się do powyższego rozwiązania należy zwrócić uwagę, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie niewywiązywania się wskazanych osób z obowiązku opłaty należy odnosić do takiej sytuacji w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, to żądanie gminy powinno być skierowane do tej osoby, która była zobowiązana do ponoszenia tej opłaty i tego zobowiązania nie wykonała.

W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał także, że należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami.

Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. oraz art. 7, art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia skarżącej jako zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Przyczyny natomiast niezawarcia umowy są bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że dochody przebywającej w domu pomocy społecznej matki skarżącej nie wystarczają na pokrycie kosztów jej pobytu w placówce. Zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od jej zstępnych, w tym skarżącej.

Z akt sprawy wynika, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jej zstępni: syn i córka. Z akt sprawy, toczącej się od roku 2018 nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej aby istniały także inne pełnoletnie osoby zobowiązane do uiszczenia ww. opłaty (wnuki). Nigdy w trakcie toczącego się postępowania ani skarżąca, ani jej brat B. S. (skarżący w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1208/20) nie podnosili, aby obowiązek alimentacyjny względem Z. S. ciążył także na dzieciach zmarłego w roku 2017 brata. Okoliczność ta nie została także wykazana.

W sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zależne jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata nie może bowiem być wyższa od tej nadwyżki. W zakresie natomiast odpowiedzialności w ponoszeniu ww. opłaty przez kilku zstępnych osoby umieszczonej w DPS Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1074/19, że ustalając opłaty od zstępnych, w zależności od ich sytuacji dochodowej pamiętać należy, że każdy z zstępnych ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat.

Z żadnego bowiem przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, aby organ administracji mógł w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia ww. opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a z jej uzasadnienia winna wynikać nie tylko wysokość opłaty i jej uzasadnienie, ale przede wszystkim powody zobowiązania ich do ww. opłaty, przy jednoczesnym ewentualnym nieobciążeniu tą odpłatnością pozostałych osób z kręgu zstępnych (art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżąca z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowana jest partycypować w kosztach utrzymania mamy przebywającej w DPS. Do obowiązku organów należało zatem ustalenie posiadania przez nią dochodu w wysokości, o której stanowi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. jako warunku ustalenia przez organ opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jak wyżej już wskazano, obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, o ile nie został zwolniony z opłat w trybie art. 64 u.p.s., uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. posługuje się pojęciem "dochodu na osobę w rodzinie", które zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 6 pkt 3 u.p.s. jako dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Dochodem rodziny zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organu orzekającego o ustaleniu opłaty tytułem ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest przede wszystkim rzetelne ustalenie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS a następnie zweryfikowanie ich sytuacji dochodowej, w tym prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie. Wskazać w związku z tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (vide: wyroki: NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, czy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 499/20, Warszawie z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/19, Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 649/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pamiętać trzeba, że zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu administracyjnego jest działanie na podstawie przepisów prawa. W tym celu organ winien zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Obowiązkom tym organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. Weryfikując decyzję organu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że lektura jej uzasadnienia nie zawiera żadnych danych dotyczących sytuacji dochodowej skarżącej ani wyliczeń matematycznych, w jaki sposób organ ustalił miesięczną wysokość opłat w okresach podanych w decyzji organu I instancji. Nie zostało również wyjaśnione dlaczego ustalając skarżącej opłatę za pobyt matki w DPS począwszy od dnia 10 października 2018 r., pierwszą opłatę ustalono za listopad 2018 r. Wskazane uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, próżno poszukiwać jakichkolwiek wyliczeń matematycznych zarówno co dochodu rodziny, posiadanego dochodu na osobę w rodzinie, którego wysokość o czym była wyżej mowa, powinna rzutować na ustalenie opłaty, czy przyjętego przez organ 300 % kryterium dochodowego, jak i sposobu ustalenia poszczególnych opłat w podanych w decyzji okresach za pobyt matki w DPS.

Stwierdzić zatem należy, że pomimo że warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności dotyczących sytuacji dochodowej, na podstawie których wyliczył należną opłatę, a zatem oparł rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym, co skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji. Utrzymując taką decyzje w mocy organ odwoławczy naruszył art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. SKO zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy.

Organy obydwóch instancji naruszyły art. 107 § 1 i § 3 w z w. z 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej w zakresie sposobu obliczenia sytuacji dochodowej strony, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, w tym sądową kontrolę. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, organy administracji publicznej podejmujące w nin. sprawie decyzje naruszyły także art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Z kolei zarzut wydania decyzji z dnia [...] 2020 r. nr [...] przez osobę pełniącą obowiązki kierownika DPS, a nie kierownika, czyli, zdaniem skarżącej, przez nieuprawniony organ, Sąd uznał za niezasadny. Jak trafnie wskazało SKO, to wójt gminy decyduje o powołaniu kierownika jednostki samorządowej i może też powierzyć mu pełnienie tej funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji samorządowej mieści się zatem w kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wykładnię przepisów prawa materialnego i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej i rozstrzygnąć w sprawie ustalenia opłaty. Organ rozważy też, czy w zaistniałym stanie faktycznym, nie zachodzi potrzeba łącznego rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich zobowiązanych. Obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.