Uzasadnienie
W dniu 16 marca 2017 r. M. K. złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o aktualizację ewidencji gruntów co do szerokości działki [...] położonej w Z obręb [...] i przywrócenie tej działce szerokości 3 metrów - tak jak jest to uwidocznione na dokumentach archiwalnych, które były przyjęte do zasobu składnicy geodezyjnej w Z pod nr [...] z dnia 10 maja 1983 r. operat podziałowy i pod numerem [...] dla opracowania mapy do celów prawnych służebności drogi.
Odpowiadając na wezwanie Starosty do wykazania interesu prawnego do zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działki nr [...] obr. [...] Z, M. K. w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. podała, że jej interesem prawnym jest to, że ma ustanowioną służebność - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z sygn. akt [...] z dnia 7 kwietnia 1998 r. po działce [...] całą jej szerokością, gdzie szerokość dz. ewid. Nr [...] - według mapy podziału wykonanej przez geodetę G. B. i mapy wykonanej przez geodetę A. B. - wynosiła 3 metry. Tymczasem w ewidencji zmodernizowanej działka ewid. nr [...] uległa miejscowemu zwężeniu do 2,66 metra i tym samym wnioskodawczyni nie może w całości wykonywać ustanowionego prawa do orzeczonej służebności drogi koniecznej.
Ponadto M. K. stwierdziła, że w przypadku gdyby Starosta nie potrafił, nie chciał lub nie mógł ustalić granic działki ewid. nr [...] do szerokości 3 metrów, to wnosi o przeniesienie brakującej służebności na działki sąsiednie i obciążanie tych działek służebnością, tak aby szerokość służebności drogi wynosiła 3 metry jak to było orzeczone w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 7 kwietnia 1998 r.
Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie przebiegu granic działki ewid. nr [...] obr. [...] Z. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i stwierdził, że przepisy te stanowią źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wyposażając ich w legitymację do występowania z wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak i do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach wszczętych z urzędu bądź na wniosek innych legitymowanych osób.
W związku z powyższym organ I instancji dokonał analizy danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego nr [...], j. ewid. Z oraz zapisów księgi wieczystej, na podstawie której ustalił, że M. K. nie jest właścicielem ani władającym – rozumieniu stosownych przepisów - w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie organu, interesu prawnego wnioskodawczyni nie można także wywodzić z ustanowionego na jej rzecz, jako właściciela działki sąsiedniej - prawa służebności gruntowej po działce ewidencyjnej nr [...]. Fakt istnienia po stronie wnioskodawczyni prawa służebności gruntowej po działce ewidencyjnej nr [...] nie statuuje jej interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym, a wkracza w kwestię regulowane prawem cywilnym. Wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią natomiast materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).
W zażaleniu na powyższe postanowienie Starosty M. K. wniosła o uchylenie postanowienia lub jego zmianę w niezbędnym zakresie, czyli wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu M. K. podniosła, że choć nie jest właścicielem ani posiadaczem samoistnym działki [...], to jednak ma interes prawny w aktualizacji danych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obr. [...] jednostka ewid. Z ze względu na ustanowioną służebność po działce [...] o szerokości 3 metry. Zdaniem M. K., brak jej interesu prawnego we wszczęciu tego postępowania nie jest oczywisty, więc postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i zamknęło jej drogę prowadzącą do rozstrzygnięcia tej sprawy co do jej istoty.
Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Organ II instancji wskazał, że z akt postępowania wynika, iż M. K. nie jest właścicielką oraz nie legitymuje się innym tytułem prawnym do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt [...], jako właścicielce działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z, przysługuje jej natomiast służebność przechodu i przejazdu m.in. po wymienionej wyżej działce [...] szlakiem wskazanym w operacie technicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego 27 grudnia 1997 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 kwietnia 2001 r., pod numerem [...] (ident. ewid. materiału zasobu – [...]).
Organ II instancji zaznaczył przy tym, że prawo służebności przechodu, podobnie jak inne ograniczone prawa rzeczowe, nie podlega jednak ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji stwierdził, że z uwagi na to, że powyższe fakty nie dawały podstaw do uznania wnioskodawczyni za podmiot dysponujący interesem prawnym do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, niezbędne było wykazanie przez nią, że dysponuje takim interesem. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta nie została jednak wykazana. Służebność przechodu stanowi bowiem ograniczone prawo rzeczowe, ujawniane w księgach wieczystych. Kwestie związane z dotyczącymi służebności skutkami, wynikającymi z przekształceń nieruchomości władnących oraz obciążonych służebnością (np. ich podziałami wskazanymi w art. 290 k.c.), pozostają kwestiami dotyczącymi materii cywilnoprawnej a nie ewidencyjnej. Uprawnienia do podejmowania wynikających z tych skutków działań cywilnoprawnych, (takich jak np. rozciągnięcie prawa służebności drogowej na inne działki ewidencyjne), nie przysługują organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, lecz właścicielom nieruchomości uprawnionych lub obciążonych z tytułu służebności.
W związku z powyższym organ II instancji uznał, że dokonana przez Starostę odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. K. w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących granicy działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z była zasadna.
W skardze na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego M. K. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że nie miała interesu prawnego do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów jako posiadaczka tylko prawa rzeczowego ograniczonego służebności drogi koniecznej, gdyż nie ma prawnej definicji pojęcia interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że jej interesem prawnym do zgłoszenia zmian w ewidencji jest to, że ma ustanowioną służebność zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 7 kwietnia 1998 r. po działce [...] całą jej szerokością, gdzie szerokość dz. ewid. [...] na podstawie dokumentów archiwalnych, tj. mapy podziału wykonanej przez geodetę G. B. i mapy wykonanej przez geodetę A. B., wynosiła 3 metry.
Skarżąca stwierdziła, że w ewidencji zmodernizowanej z niewiadomych powodów działka [...] uległa miejscowemu zawężeniu do 2,66 metra, a zatem jej interes prawny jest oczywisty, gdyż na obecnej ewidencji nie może w całości wykonywać ustanowionego prawa do orzeczonej służebności drogi koniecznej jak to jest w postanowieniu sądowym sygn. akt [...] Sądu Rejonowego z dnia 7 kwietnia 1998r. Skarżąca podała, że od początku orzeczenia przez Sąd Rejonowy służebności drogi koniecznej była ona naruszana przez właścicieli działek tą służebnością obciążonych. W sprawie [...] w dniu 7 grudnia 2000 r. została zawarta przed Sądem Rejonowym ugoda, mocą której pozwani zobowiązali się, że nie będą czynić skarżącej w przyszłości żadnych przeszkód z korzystania ze szlaku drożnego po dz. ewid. [...]. Tak się jednak nie stało, sprawy sądowe toczyły się przez następne siedemnaście lat. Pozwani na dz. ewid. [...], [...], [...] zamontowali bramę wjazdową wraz ze słupkami metalowymi.
Postępowanie sądowe o zakaz toczyło się przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...] i zakończyło wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. nakazującym pozwanym usunięcie wyżej wymienionej bramy oraz zakazującym wykonywania jakichkolwiek działań na usytuowanej w Z w obrębie [...] dz. ewid. nr [...]. W 2011 r. pozwani postawili na szlaku służebności wcześniej usuniętą przez skarżącą i znajdującą się poprzednio w nieco innym miejscu bramę wjazdową objętą nakazem usunięcia w sprawie [...] Sądu Rejonowego. O kolejną ochronę służebności skarżąca wystąpiła w roku 2012 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt [...] zakazano pozwanym naruszania wykonywanej przez skarżącą służebności, jednakże nie nakazano im usunięcia bramy na szlaku służebnym i nadal stanowi ona uciążliwość w komunikacji tą drogą ze względu na konieczność jej otwarcia.
W związku z powyższym skarżąca uważa, że wobec konfliktu z właścicielami działek obciążonych służebnością na jej rzecz ma ona interes prawny wynikający z prawa rzeczowego, aby doprowadzić do uregulowania nieścisłości, jakie pojawiły się w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] jednostka ewid. Z w przedmiocie działki ewidencyjnej [...], bowiem ewentualna decyzja korygująca powstałe nieścisłości w ewidencji zmodernizowanej dot. zawężenia działki [...] będzie miała bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną w tym względzie i będzie mogła w całości wykonywać ustanowioną służebność.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy art. 28 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z póżn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.) - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pgik). Zgodnie z treścią art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a.:
"Art.
- 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."
"Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."
W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. Podkreślić, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne.
W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca określił podmioty uprawnione do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pgik:
"Art.
- 24. 2a. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
- 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
- a) przepisów prawa,
- b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
- c) materiałów zasobu,
- d) wykrycia błędnych informacji;
- 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania."
Z kolei art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik stanowi, że:
"Art. 20.
- 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
- 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
- a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
- b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;"
Stronami postępowania o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są zatem jedynie właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z oraz nie legitymuje się innym tytułem prawnym do tej działki. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt [...], jako właścicielce działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z, przysługuje jej służebność przechodu i przejazdu m.in. po ww. działce [...]. Przysługująca skarżącej służebność przechodu stanowi ograniczone prawo rzeczowe, ujawniane w księgach wieczystych i nie statuuje jej interesu prawnego. Służebność przechodu stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości nią obciążonej, a kwestie związane z ustanowieniem służebności, jej wykonywaniem i wygaśnięciem należą do materii cywilnoprawnej.
Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z, to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.