Uzasadnienie
W dniu 9 stycznia 2020 r. J. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Do wniosku dołączył m.in. oświadczenie, że decyzją z dnia [...] 2019 r. znak [...] przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad żoną. Wnioskodawca oświadczył także, że w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, chce zrezygnować z zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia na rzecz J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie w związku z opieką nad żoną.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. w części orzekającej o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 28 lutego 2022 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało J. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w okresie od 1 lipca 2020 r. do dnia 28 lutego 2022 r. w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2).
W skardze do WSA w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia 31 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) - dalej u.ś.r., art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej k.p.a.. Podniósł, że ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2020 r. z pominięciem jego oświadczenia z dnia 9 stycznia 2020 r. o woli rezygnacji z zasiłku opiekuńczego pod warunkiem, że zostanie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne, stanowiło naruszenie ww. przepisów. W szczególności, skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych należy ustalić od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego, tj. od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 28 lutego 2022 r. Wg skarżącego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje tylko osobie, która w dniu podejmowania decyzji ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuna.
Taka wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalałaby organowi II instancji przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, w tym także w miesiącach, w których wnioskodawcy przysługiwał specjalny zasiłek dla opiekuna, w przypadku złożenia oświadczenia o rezygnacji z ww. zasiłku opiekuńczego. Skarżący sformułował także zarzut odnośnie decyzji organu I instancji z dnia [...] 2020 r., znak [...], w której uchylono mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 3 grudnia 2019 r. ze skutkiem na przyszłość, tj. od dnia 1 lipca 2019 r., podczas gdy występując w sprawie jako wnioskodawca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawnioskował o tego rodzaju uchylenie w styczniu 2020 r. Skarżący wskazał, że eliminacja decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek dla opiekuna powinna nastąpić z datą wsteczną, na podstawie art. 155 lub art. 162 k.p.a., aby organ II instancji mógł przyznać mu świadczenie pielęgnacyjne od miesiąca, w którym zawnioskował o jego przyznanie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium argumentowało, że deklaracji chęci rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można utożsamiać z samą rezygnacją - mając na uwadze treść oświadczenia złożonego przez skarżącego 4 czerwca 2020 r., w którym oświadczył, że w związku z decyzją Kolegium z 26 maja 2020 r. rezygnuje z przysługującego mu dotychczas specjalnego zasiłku opiekuńczego (...), a to od dnia 1 lipca 2020 r. Zestawienie treści oświadczenia skarżącego z dnia 9 stycznia 2020 r. oraz oświadczenia z dnia 4 czerwca 2020 r. prowadzi, zdaniem Kolegium, do wniosku, że pierwsze oświadczenie obejmuje jedynie wyrażenie woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przyszłości, a drugie oświadczenie – z dnia 4 czerwca 2020 r. zawiera wyraźne stanowcze żądanie uchylenia skarżącemu tego prawa i to od dnia 1 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 31 sierpnia 2020 r. utrzymująca w punkcie 2 decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r., znak [...], odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Ze względu na przyznanie ww. świadczenia przez organ odwoławczy od 1 lipca 2020 r., odmowa jego przyznania dotyczy okresu od dnia 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy u.ś.r. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust
Zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i w konsekwencji stwierdzenia zaistnienia przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2020 r. ze względu na zbieg praw do świadczeń.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przyjmując, jakoby wykluczał on możliwość dokonania przez skarżącego wyboru świadczenia w przypadku zbiegu praw do świadczeń, zgodnie z art. 27 ust. ust. 5 u.ś.r. i to już w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżący już w oświadczeniu z dnia 9 stycznia 2020 r. dokonał takiego wyboru jednoznacznie wskazując, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 426/19, zaakceptowane i przyjęte także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1147/20. Jak słusznie bowiem wskazał WSA we Wrocławiu, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/18).
Ponadto na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Przykładem takiego rozwiązania może być jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji.
Wobec jednoznacznej treści oświadczenia skarżącego z 9 stycznia 2020 r., organ II instancji powinien był poszukiwać takiego rozwiązania procesowego, aby zagwarantować skarżącemu realizację prawa do wyboru świadczenia korzystniejszego, zgodnie z treścią oświadczenia. Jakiekolwiek wymaganie organu, aby skarżący w pierwszej kolejności zrezygnował z przyznanego mu decyzją świadczenia przed zbadaniem przez niego, czy spełnione są pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez skarżącego świadczenia, stawiałoby skarżącego w stanie niepewności i budziło zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska on wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego.
W związku z powyższym, pominięcie przez organ II instancji okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu 9 stycznia 2020, z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, organ nie zastosował także art. 24 ust. 2 u.ś.r. i nie przyznał skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 stycznia 2020 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, niż wynikający z daty złożonego przez niego wniosku.
Decyzja SKO stanowiąca przedmiot zaskarżenia, w punkcie drugim, narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegała zatem uchyleniu w punkcie drugim (w zakresie utrzymania w mocy odmowy przyznania świadczenia od dnia 1 stycznia 2020 r.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w zw. z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.),.
Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku, tj. w dniu 9 stycznia 2020 r., skarżący zrzekł się specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowić będzie podstawę do wszczęcia na podstawie art. 155 k.p.a. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2020 r., jako że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie ustalone ze skutkiem od 1 stycznia 2020 r., a zatem zaistnieje konieczność korekty ww. decyzji w związku z dokonaniem przez skarżącego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego już od dnia 1 stycznia 2020 r., tj. od miesiąca objętego wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.