Uzasadnienie
Decyzją z 29 marca 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta N. odmówił Z. M. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała, gdy miała ona 71 lat, tak więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1855) - dalej: "u.ś.r."
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 7, art.77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 2 czerwca 2022 r., znak: SKO.NP-4115-227/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała później niż wymaga to art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić samoistnie przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podało, że w sprawie ustalono, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 7 kwietnia 2015 r. stwierdzono trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji. Natomiast z poprzedniego orzeczenia wynikało, że niezdolność ta istniała od 1 lutego 2011 r. Z kolei z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad matką, która od 10 lat jest osobą obłożenie chorą, nie kontaktuje się werbalnie (afazja zupełna) i wymaga całodobowej opieki we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Skarżąca zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego. Sprawowana przez nią opieka polega na przygotowaniu posiłków i ich podaniu, robieniu zakupów, w tym lekarstw i ich dozowaniu, sprzątaniu mieszkania, zapewnieniu regularnych wizyt lekarskich i rehabilitacji. Skarżąca pomaga mamie w czynnościach higienicznych, utrzymuje czystość, odzież, zmienia pampersy. Ponadto jest opiekunem prawnym matki, która jest całkowicie ubezwłasnowolniona.
Kolegium podało, że nie kwestionowało faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, która tej opieki wymagała z uwagi na podeszły wiek i schorzenia. Jednak zdaniem Kolegium, brak było związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Z akt sprawy nie wynikało bowiem aby skarżąca kiedykolwiek pracowała i zrezygnowała z zatrudnienia czy też go nie podejmowała pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto organ zauważył, że zobowiązane do alimentacji względem wymagającej opieki są również jej pozostałe dzieci – dwie córki oraz syn i nie występuje po ich stronie przeszkoda wskazująca na niemożliwość wywiązania się z tego obowiązku.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, podczas gdy skarżąca od czasu udaru jaki przeszła jej matka w 2011 r. nie może podejmować pracy z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną, oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi odbywać się przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie;
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
- a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy skarżąca była aktywna zawodowo, ale nie mogła i nie może podejmować zatrudnienia z uwagi stan zdrowia matki i związaną z tym konieczność świadczenia jej opieki,
- b) przez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca podała, że opiekuje się niepełnosprawną matką trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę całości zgromadzonego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynikało, że pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę, który przyznawany jest w związku rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W marcu 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wypłaty tego zasiłku, ponieważ pracownik MOPS w N. poinformował ją, że w przeciwnym wypadku nie zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podniosła też, że organ I instancji nie kwestionował istnienia związku przyczynowego, co więcej stwierdził, że "dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki" nad matką.
Skarżąca podała, że niepełnosprawność jej matki istnieje od 1 lutego 2011 r. W tym czasie skarżąca, po zakończeniu 31 grudnia 2011 r. pracy w Zakładzie [...] zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Od kwietnia 2012 r. miała ponownie podjąć zatrudnienie, ale konieczność sprawowania opieki nad matką udaremniła jej plany. Dodatkowo wystąpiła z wnioskiem do ZUS o wydanie zaświadczenia/informacji z konta osoby ubezpieczonej w celu uzyskania dokładnej informacji o swoich wszystkich miejscach pracy. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała jeszcze odpowiedzi.
Dalej skarżąca podniosła, że również organ I instancji ustalił, że jest ona jedyną osobą, która może zapewnić swojej mamie opiekę, ponieważ pozostałe dzieci nie są w stanie sprawować pieczy nad matką ze względu na pracę zawodową, częste wyjazdy, delegacje, obowiązki rodzinne. Zakres czynności wykonywanych przy obłożnie chorej od ponad 10 lat matce jest tak duży, że opieka musi być wykonywana permanentnie. Nawet sporadyczna pomoc pozostałego rodzeństwa nie zapewni takiej opieki, bez rezygnacji jednego z nich z pracy zarobkowej. Wszystkie dzieci nie mieszkają wspólnie z matką, nie tworzą z nią rodziny wielopokoleniowej charakteryzującej się wspólnym gospodarstwem domowym. Dwójka z nich mieszka w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej około 25-30 km, oboje wykonują pracę zarobkową, z której nie mogą zrezygnować. Córka C. z uwagi na pracę zawodową męża poza granicami Polski często wyjeżdża razem z nim i nie przebywa wtedy stale w N. Żadne z dzieci, jak również wszystkie razem, nie dysponuje wystarczającym zasobem finansowym, aby zapewnić niepełnosprawnej prywatną opiekunkę.
Jak wynika z treści uzasadnienia powołanego w skardze wyroku, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Skarżąca podniosła, że wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.
Ponadto przepis art. 17 ust. 1 u. ś. r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Na poparcie podnoszonych okoliczności skarżąca przedłożyła kserokopie świadectw pracy wystawionych w latach 1995-1997 przez Schronisko [...] O. w S. oraz świadectwo pracy z 2 stycznia 2012 r. - wystawione przez Zakładzie [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, że pozostałe rodzeństwo (dwie siostry i brat) nie są w stanie z uwagi na ich sytuację osobistą lub materialną wspomóc w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.
W rozpatrywanej sprawie stan matki skarżącej oraz sprawowana opieka – nie były kwestionowane przez organy. Sporna natomiast była interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w ustalonym stanie faktycznym.
Powołany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w podobnej sprawie (wyrok z 12 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1004/22) ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22.
Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że jest to świadczenie z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r.
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
W niniejszej sprawie, poza skarżącą - zobowiązani do alimentacji względem matki byli: jej brat H. H., siostra K. P. oraz siostra C. K. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W rezultacie, możliwe było zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego.
Należało zatem przyjąć, że skoro skarżąca nie był jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce nie tylko ze względu na zakres czynności opiekuńczych, ale również ze względu na zobowiązanie do alimentacji względem matki ze strony rodzeństwa.
Z przedstawionych przez skarżącą oświadczeń rodzeństwa nie wynika, aby nie byli w stanie świadczyć pomocy finansowej lub chociażby w części wspomóc w czynnościach opiekuńczych. W szczególności mieszkająca w tej samej miejscowości niepracująca siostra skarżącej jako powód braku pomocy wskazała "częste wyjazdy za granicę do pracującego tam męża". Zdaniem Sądu okoliczność ta obiektywnie nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem matki skarżącej, a więc rację miało Kolegium w ustalonym stanie faktycznym, że pozostałe rodzeństwo mogło wspomóc rzeczowo lub finansowo skarżącą w opiece nad niepełnosprawną matką.
Należałoby podkreślić, że posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub jego odpowiednika) nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie stanowi potwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia. Przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wymagają przede wszystkim ustalenia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "p.p.s.a.".
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowo zastosowanymi normami prawa materialnego i procesowego.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił