Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. na podstawie art. 80 ust. 1 i 1a, art. 87 ust. 1, 1a, 1b, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2016 r. [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (działającego na podstawie upoważnienia Starosty) o odmowie przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego M. B. urodzonego [...] 2008 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej w osobach A. I. i T. I. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 4 kwietnia 2016 r. rodzina zastępcza w osobach A. I. i T. I. złożyła wniosek o przyznanie dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016 poz. 195), na dziecko M. B. W rodzinie zastępczej umieszczono małoletniego na mocy postanowienia Sądu z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt [...]. Otrzymuje ona zgodnie z decyzją z dnia [...] 2012 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej.
Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzina zastępcza złożyła wniosek o wypłatę świadczeń dla rodzin zastępczych na dotychczasowych zasadach, tj. ustawy o pomocy społecznej. Dodał, że zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny, świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w ust. 1 tego artykułu. Nadto, na co wskazuje także wykładnia funkcjonalna i systemowa, przysługuje ono gdy rodzina korzysta ze świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust 1 cyt. ustawy. Wskazano, iż świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zostało przez ustawodawcę wyraźnie zastrzeżone jako świadczenie przysługujące do świadczenia podstawowego, jakim jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, odrębnie niż świadczenia na przykład w postaci dodatku z tytułu niepełnosprawności, które jest świadczeniem samoistnym, które może przysługiwać w niektórych sytuacjach rodzinie zastępczej, która wybrała na mocy art. 226 ust. 5 ustawy otrzymywanie świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej.
Organ podał też, że nie może orzekać w przedmiocie złożonego wniosku na innych podstawach niż obowiązujący przepis prawa - w przedmiotowej sprawie art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ani przyjmować wytycznych wskazywanych przez inne organy państwowe. Naruszałoby to bowiem zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, zgodnie z którą podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią bowiem powszechnie obowiązującego prawa (organ powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r. IV SA 827/97).
Mając na uwadze powyższe Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (działający na podstawie upoważnienia Starosty) decyzją z dnia [...] 2016 r., działając na podstawie art. 80 ust. 1 i 1a, art. 87 ust. 1 i 1a, ust. 1c, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 6, 104, 107 kpa, prawidłowo odmówił przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego M. B. umieszczonego w ww. rodzinie zastępczej zawodowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. I. i T. I. zarzucili, że ww. decyzja oparta na prymacie wykładni językowej nad systemową i funkcjonalną jest krzywdząca dla M. B., który jest piątym wychowywanym przez nich dzieckiem, a stopień jego niepełnosprawności pociąga za sobą w konsekwencji zwiększenie wydatków i wzrost potrzeb finansowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podał, co następuje: W dniu 4 kwietnia 2016 r. rodzina zastępcza złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla M. B., którego umieszczono w rodzinie zastępczej A. i T. I. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt [...]. Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. otrzymuje on świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina zastępcza złożyła wniosek o wypłatę świadczeń na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 660 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.
Natomiast przepis art. 80 ust. 1a dodany ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, iż rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej dalej "dodatkiem wychowawczym".
Organ podniósł, że odwołujący się ubiegają się o przyznanie im świadczenia wychowawczego określonego dalej w ustawie "dodatkiem wychowawczym", jednakże w niniejszym przypadku świadczenie to nie przysługuje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż otrzymują oni świadczenie na pokrycie kosztów pobytu dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, a cytowany wyżej przepis art. 80 ust. 1a jednoznacznie stanowi, zdaniem organu, iż świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie rodzinom, które otrzymują pomoc na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z literalną wykładnią ww. przepisu, a także wykładnią funkcjonalną i systemową świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Kolegium wskazało też, że organ administracji nie może orzekać na innych podstawach niż obowiązujący przepis prawa - w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem doprowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z przepisem prawa, co w konsekwencji mogłoby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak bowiem słusznie zauważył organ l instancji, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Na powyższą decyzję A. i T. I. złożyli skargę do WSA w Krakowie, zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego, a w szczególności słusznego interesu obywatela. Zarzucili błędną interpretację art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wg skarżących literalna wykładnia jest sprzeczna z celem prawodawcy, który nie dążył do wykluczenia rodzin korzystających z pomocy społecznej z możliwości przyznania dodatku wychowawczego. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stan prawny, na podstawie którego organy orzekały w kontrolowanym postępowaniu przedstawia się następująco:
Z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.195), w ustawie z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2016.575), wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a, zgodnie z którym: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym".
Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż kwoty określone w tym przepisie. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 9 czerwca 2011 r. i zastąpiła dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące (m. in.) rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepisy art. 226 ust. 5, 6 i 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowią, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6).
W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoduje taki skutek, że dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą datą. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy zatem tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Co do innych, nowych świadczeń rodzina zastępcza ma zatem prawo na zasadach określonych w przepisach je wprowadzających.
W przedmiotowej sprawie rodzina zastępcza, w której umieszczono małoletniego M. B. na mocy postanowienia sądu z dnia 30 października 2009 r. otrzymuje zgodnie z decyzją z dnia [...] 2012 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej.
Bez względu na podstawę prawną wypłaty niewątpliwie jednak otrzymywane świadczenie jest przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Regulacja w zawarta w art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie dotyczy żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a. Z argumentacją organu nie można się zgodzić, ponieważ jej nieprawidłowość wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek złożony przez skarżących, na podstawie tego przepisu, nie dotyczył i nie mógł dotyczyć jakichkolwiek przyszłych, bliżej nieokreślonych świadczeń wprowadzonych przez ustawodawcę.
Akceptując stanowisko organu należałoby uznać, że skarżący składając wniosek na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, "zrzekli się" prawa do wszelkich przyszłych świadczeń, jakie ewentualnie ustawodawca wprowadzi po dniu 1 stycznia 2012 r. na rzecz dzieci korzystających z systemu pieczy zastępczej, co jest nie do przyjęcia.
Rozważenia wymaga więc treść art. 80 ust. 1 i powiązanie tego przepisu z dodanym z dniem 1 kwietnia 2016 r. w ust. 1a nowym rodzajem świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nie można się zgodzić z argumentacją organu, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy określa w istocie świadczenie przyznawane na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustanowionej po dniu 1 stycznia 2012 r. Natomiast ust. 1a stanowi: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...". Niesporne w sprawie jest, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej, oraz że pobierają świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu ta właśnie okoliczność - fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nieistotne jest więc, w jaki sposób (na "starych" czy na nowych zasadach) wyliczona i wypłacana jest wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka.
Rozpatrując wniosek skarżących o przyznanie dodatku wychowawczego, wprowadzonego jako odpowiednik świadczenia wychowawczego z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci organy nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły stanu faktycznego w świetle obowiązującej regulacji prawnej, dokonały przy tym także zupełnie błędnej i pobieżnej interpretacji przepisu art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Takie procedowanie stanowi naruszenie przepisów art. 7 kpa, który obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Przytoczona przez organ wykładnia językowa bez uwzględnienia innych kryteriów wykładni, takich jak systemowość czy funkcjonalność normy prawnej doprowadziły do wykładni, która w swojej istocie jest niezgodna zarówno z celem ustawodawcy, jak również z art. 32 Konstytucji RP dotyczącym równości wobec prawa, jak również art. 72 ust. 2 ustawy zasadniczej, który obliguje administrację publiczną do szczególnej troski o dzieci pozbawione opieki rodzicielskiej. Warto również zwrócić uwagę na orzeczenie WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1234/16, które w bardzo zbliżonym stanie faktycznym, zwróciło uwagę na błędną wykładnię art. 80 ust. 1 oraz 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ww. stanowisko zajął WSA w Krakowie także w wyrokach w sprawach o sygn. III SA/Kr 1243/16, III SA/Kr 1055/16, jak również WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 830/16.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżących, organy uwzględnią interpretację przepisów art. 226 ust. 5 i art. 80 ust. 1 i 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyrażoną wyżej.
Wobec naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 i 1a i art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną ich wykładnię na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.