Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/208/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza N. z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku złożonego w dniu 31 marca 2022 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. W. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 4 stycznia 2022 r. M. W. (dalej: "skarżąca") wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżąca dołączyła do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 11 października 2021 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe. Skarżąca oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu 11 października 2021 r.
Decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. Burmistrz N. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie stan zdrowia matki skarżącej nie uniemożliwia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ powołał ponadto na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") i okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w powołanym przepisie. Skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji.
W dniu 30 marca 2022 r. (data wpływu do organu: 4 kwietnia 2022 r.) skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała się na zmianę stanu prawnego opiekunów osoby dorosłej wynikającą z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Do wniosku dołączono zaświadczenia o stanie zdrowia matki skarżącej, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a także oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki skarżącej nad matką.
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Burmistrz N. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wniosku z dnia 30 marca 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie nie może zostać wszczęte, ponieważ kwestia ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została rozpatrzona i jest zakończona prawomocnie. Do wniosku strona nie dołączyła żadnych nowych dokumentów potwierdzających zmiany, ani nie wskazała innych okoliczności uzasadniających, że obecna sytuacja zdrowotna matki skarżącej jest inna niż w dacie wydawania decyzji z dnia 23 lutego 2022 r. Organ ze względu na tożsamość spraw odmówił wszczęcia postępowania.
W zażaleniu skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego- tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i bezzasadne uznanie, że niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcie postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Równocześnie na podstawie art. 154 k.p.a. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta N. z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji, a jej uchylenie ze względu na interes skarżącej jest uzasadnione z uwagi na możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta N. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, organ nie rozstrzyga w nim co do istoty sprawy, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o fakt uprzedniego załatwienia sprawy decyzją ostateczną ma miejsce jedynie wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw. Organ wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ nie doszło w niej, ani do zmiany stanu faktycznego, ani stanu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej z dnia 30 marca 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną z uwagi na tożsamość spraw i brak nowych okoliczności w sprawie.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61a k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. M. Romańska, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21, CBOSA).
W innych przypadkach, tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2013 r., VII SA/Wa 1163/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17.01.2013 r., II SA/Sz 1193/12).
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan faktyczny jest skomplikowany i wieloelementowy- obejmuje bowiem ustalenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, zakresu czynności opiekuńczych, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania przez sprawującego opiekę z zatrudnienia, nie jest zatem zdaniem Sądu możliwe stwierdzenie przez organ – wyłącznie w oparciu o treść wniosku, że dotyczy on sprawy tożsamej ze sprawą, która została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W doktrynie wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na "pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61a k.p.a. Uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest w szczególności uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (tak słusznie wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 2734/21, CBOSA). O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość elementów ją wyznaczających. Jak się słusznie wskazuje w orzecznictwie na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy.
Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie tożsamość podmiotowa obydwu spraw, jednakże brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodzi w nich tożsamość podstawy faktycznej. Równocześnie, Sąd nie podziela podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że pomiędzy wydaniem ostatecznej decyzji przez Burmistrza Miasta N. a wnioskiem z dnia 30 marca 2022 r. doszło do zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. W ocenie Sądu o odmienności spraw nie decyduje również czas, na jaki może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Zdaniem Sądu organ nie mógł jednak ocenić, czy wniosek z dnia 30 marca 2022 r. dotyczył sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a zatem nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem wszędzie tam, gdzie trzeba przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny przesłanek jego prowadzenia, brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia instytucji odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy w toku postępowania organ ustali, że sprawa (tożsama) została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, powinien wydać decyzję o jego umorzeniu.
W ocenie Sądu w sprawach, w których organ wydał decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu brak spełnienia przesłanek faktycznych do jego przyznania, organ przed zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpatrzenia jej wniosku powinien wnikliwie zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość faktyczna sprawy, a w szczególności, czy zmianie nie uległy elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana na moment złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o jego przyznanie. Choć zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek je również uwzględnić przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy- podmiotowe, jak i przedmiotowe, a następnie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przepisami k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 ze zm.).
Sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.