Uzasadnienie
Decyzją z 24 września 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z 16 września 2019 r. nr [...], którą odmówiono W. K. (dalej: skarżącemu) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Odmowę uzasadniono faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na który powoływał się skarżący we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zdaniem organu, orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych, a sama zaś decyzja została wydana w sprawie na podstawie wymienionego art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
W związku z powyższym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla skarżącego, który po zwolnieniu ze służby w Policji 15 kwietnia 2011 r. otrzymał na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 94 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 14 295,52 zł przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący zarzucił organom obu instancji niestosowanie się do ww. wyroku TK; uchybienie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; uchybienie w zakresie uniemożliwienia realizacji prawa gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP; uchybienie w zakresie realizacji przepisu art 115a ustawy o Policji, art. 6, 7, 8 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", wstrzymywanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji realnego wykonania wyroku TK, co mogło doprowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w dalszym dochodzeniu roszczeń.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji; zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należności zgodnie z obowiązującym prawem i wyrokiem TK, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący posiłkował się licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. Podniósł m.in., że TK nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu, a więc pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby (art. 115a ustawy o Policji w pozostałym zakresie, w którym nie został on uznany za niekonstytucyjny). Skarżący powołał się na powszechnie obowiązującą moc orzeczeń TK i ich ostateczność; podkreślił, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiadało ustalonemu stanowi faktycznemu oraz prawnemu w dacie jego wydania, w szczególności respektowało wyrok Trybunału o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji i w tym znaczeniu uwzględniało moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podniósł m.in., że zaskarżona decyzja nie zaprzeczała prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, z zastrzeżeniem konieczności uprzedniej regulacji ustawowej, przez co pozostawała jednocześnie w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP. Wskazał na konieczność pomijania niekonstytucyjnej części przepisu o ułamku 1/30 wskazanym w art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie uznał za nieuprawnione stosowanie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych, gdzie nie były one jednolite i wynosiły 1/21 lub 1/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga była zasadna ponieważ treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 pozwalała samodzielnie organom Policji obliczyć należny skarżącemu ekwiwalent.
Sąd zaznacza na wstępie, że z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji nie zastosowały w realiach sprawy wyroku TK z 30 października 2018 r., K 7/15, w którym orzeczono o utracie mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, pozostawiając w systemie prawnym obowiązującą regulację ustanawiającą uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.
Sąd stanął na stanowisku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej skarżącemu, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ocenie Sądu, w związku z ww. wyrokiem TK i w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku TK. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez TK wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału.
Sąd zgadza się ze skarżącym w ocenie skutku wstecznego Trybunału w przedmiotowej sprawie, podnosząc że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez TK danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wymieniany wyrok TK z 30 października 2018 r. "przyznał" obywatelowi – policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a.
Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał – mają charakter bezwarunkowy.
Sąd podzielił także argument skarżącego, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej.
Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.