Uzasadnienie
W dniu 12 lipca 2019 r. (data prezentaty) do Urzędu Miasta wpłynął wniosek K. L. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. L. Decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał K. L. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla J. L. w okresie od 1 lipca do 31 października 2019 r. w wysokości 184,42 zł miesięcznie, a w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2023 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że K. L. spełnia warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał też, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalono od dnia 1 lipca 2019 r., gdyż zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. L. wniosła o jej zmianę i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego również za okres wsteczny, tj. od 1 października 2017 r., czyli od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2019 r., względnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne nieprzyznanie J. L. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, tj. od października 2017 r. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że organy orzekające o niepełnosprawności obu instancji nie zaliczyły jej syna do osób niepełnosprawnych. Dopiero Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt [...] zaliczył J. L. do osób niepełnosprawnych.
Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 14 marca 2019 r., jednak odpis wyroku wraz z klauzulą prawomocności wydano w dniu 23 maja 2019 r. a doręczono dopiero w dniu 29 maja 2019 r. K. L. podniosła, że nie istnieją żadne podstawy prawne do zarzucenia jej uchybienia terminu do złożenia wniosku o kontynuację pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i błędem byłoby przerzucanie odpowiedzialności za niejasne regulacje prawne (lub też ich brak) na rodzica oraz niepełnosprawne dziecko. Odwołująca stwierdziła, że wniosek złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie będzie zawsze złożony w terminie umożliwiającym przyznanie zasiłku. Zdaniem K. L., za rozsądny można uznać termin, w którym dokonała złożenia wniosku, tj. w terminie niespełna 6 tygodni od otrzymania z sądu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności (pismo odebrała w dniu 29 mają 2019 r., a wniosek złożyła w dniu 7 lipca 2019 r.).
Decyzją z dnia 19 września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2019 r. nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji podniósł, że jak wynika z akt sprawy w dniach 21 listopada 2017 r. i 22 stycznia 2018 r. organy ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydały orzeczenie, w którym postanowiono, że J. L. nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Jednak Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt [...], zmienił zaskarżone orzeczenie z dnia 22 stycznia 2018 r. w ten sposób, że zaliczył J. L. do osób niepełnosprawnych, a orzeczenie w tym zakresie wydane zostało do dnia 17 czerwca 2023 r., przy czym za datę powstania niepełnosprawności uznano rok 2015. Powołując się na treść art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1549/18 Kolegium stwierdziło, że ustawodawca nie określił jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny - czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku.
W takim wypadku, zdaniem organu II instancji, złożony przez osobę uprawnioną wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia wraz kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie. Zatem trzymiesięczny okres, w ciągu którego mógł być złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego upływał, według organu odwoławczego, z dniem 14 czerwca 2019 r., podczas gdy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożono w dniu 12 lipca 2019 r. (data prezentaty) i taką też datą jest opatrzony tenże wniosek. Z powyższych względów Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, ponieważ termin z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, liczony jako okres trzymiesięczny, począwszy od daty stwierdzenia prawomocności wyroku Sądu Rejonowego z dnia 20 lutego 2019 r., czyli od dnia 14 marca 2019 r., został przekroczony.
Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się K. L. i pismem z dnia 31 października 2019 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 oraz 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 69 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przekroczono termin złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia po wydaniu i uzyskaniu przez nią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w sprawie o sygnaturze akt [...], a w konsekwencji przyznanie J. L. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2019 r., a nie od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, tj. od października 2017 r., co spowodowało przerzucenie na nią i jej syna ryzyka długotrwałości postępowania sądowego i w zakresie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu jako ubiegających się o świadczenie uzależnione od stopnia niepełnosprawności;
- 2. przepisów postępowania, m.in. art 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak jakiejkolwiek informacji i pouczenia jej o konieczności złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, przewidzianym w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji spowodowało przyznanie J. L. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2019 r., a nie od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, tj. od października 2017 r.;
- 3. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną oraz dokonanie pobieżnej oceny tylko części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie w niniejszej sprawie faktów niepouczenia jej przez osoby prowadzące sprawę o terminach i pominięcie jej sytuacji życiowej, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasad bezstronności i równego traktowania.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi o trzymiesięcznym terminie rozpoczynającym swój bieg "od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Zapis ten odnosi się jednak do wydania takiego orzeczenia w formie decyzji administracyjnej przez powiatowe/wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Tymczasem o niepełnosprawności jej syna orzekł sąd w związku z czym nie jest spełniona hipoteza tego artykułu. Zdaniem skarżącej, w polskim systemie prawnym brak jest regulacji, która wskazywałaby na termin złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, gdy o niepełnosprawności tej orzekł sąd.
W związku z powyższym skarżąca uważa, że nie istnieją żadne podstawy prawne do zarzucenia jej uchybienia terminu do złożenia wniosku o kontynuację pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Błędem byłoby bowiem przerzucanie odpowiedzialności za niejasne regulacje prawne (lub też ich brak) na rodzica oraz niepełnosprawne dziecko, zwłaszcza gdy zasiłek uzależniony jest od stwierdzenia niepełnosprawności wnioskodawcy. Skarżąca stwierdziła, że jeżeli ustawodawca nie określa - jak w art. 24 ust. 2a ustawy w przypadku orzeczeń wydanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma być to data wydania wyroku, data jego prawomocności, czy też data stwierdzenia tejże prawomocności, która może przecież nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to wniosek złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie powinien zostać zawsze uznany za złożony w terminie umożliwiającym przyznanie zasiłku.
W ocenie skarżącej, za rozsądny można uznać termin, w którym dokonała ona złożenia wniosku, tj. w terminie niespełna 6 tygodni od otrzymania z sądu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności (pismo odebrała w dnia 29 maja 2019 r., a wniosek złożyła w dniu 7 lipca 2019 r.). Skarżąca dodała, że wymieniony wyżej wyrok Sądu Rejonowego uprawomocnił się 14 marca 2019 r., jednakże stwierdzenie tego faktu nastąpiło dopiero w maju 2019 r. W związku z tym skarżąca uważa, że nie może obciążać ją fakt, że samo uzyskanie prawomocnego wyroku trwało kilka miesięcy. Tym bardziej, że nie miała możliwości złożenia wniosku o zasiłek przed otrzymaniem z sądu odpisu wyroku z nadaną klauzulą wykonalności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu, skarga K. L. jest w pełni uzasadniona.
Stan faktyczny sprawy pozostaje poza sporem i znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach, a także nie był kwestionowany przez skarżącą.
W kontrolowanej sprawie sporną kwestią pomiędzy stronami pozostaje natomiast ustalenie terminu początkowego uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w sytuacji ustalenia niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej dalej u.ś.r.). Zdaniem skarżącej, powinna to być data złożenia przez nią wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności, tj. 1 października 2017 r., gdyż nie miała ona wpływu na czas trwania postępowania sądowego.
Natomiast zdaniem organów - termin trzech miesięcy z art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie został dochowany, gdyż skarżąca złożyła wniosek po upływie trzech miesięcy, licząc od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego, zaliczającego syna skarżącej do osób niepełnosprawnych, a zatem prawo do zasiłku ustalane jest zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie tego prawa, czyli lipca 2019 r.
Sąd zwraca uwagę na treść art. 24 ust. 2 i 24 ust. 2a u.ś.r., które stanowią:
"Art. 24.
- 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
2a. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności."
W niniejszej sprawie ustalenia wymaga zatem, czy pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od daty wydania wyroku ustalającego niepełnosprawność, a nawet od daty prawomocności wyroku – przysługuje skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności tj. od października 2017 r., czy też zasiłek ten przysługuje skarżącej dopiero od miesiąca, w którym złożyła wniosek wraz z kompletem dokumentów tj. od lipca 2019 r.
Sąd nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska organów administracyjnych obu instancji i podkreśla, że w niniejszej sprawie – jak słusznie podniosła to skarżąca - mamy do czynienia z ustaleniem niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego, a nie orzeczeniem wydawanym przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.
W powyższej sytuacji Sąd stwierdza, że brak jest normy prawnej regulującej wprost taką sytuację z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na poparcie powyższego stanowiska należy przytoczyć tezę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15 LEX nr 2304039, w której stwierdzono, że: "1. Trzeba dostrzegać różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r.), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia.
2. Konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność - zgodnie z u.ś.r. - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane nadaniem klauzuli prawomocności jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane kilka dni po nim, kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy - w zależności także od tego czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części." Przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tożsame choćby tylko ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 553/16 (opub. LEX nr 2162608).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zarzucenia skarżącej, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uzależnionego od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przerzucania na osobę niepełnosprawną konsekwencji błędnych decyzji organów orzekających o tej niepełnosprawności. Skoro bowiem ustawodawca nie określa - jak w art. 24 ust. 2a u.ś.r. w przypadku orzeczeń wydanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie, którym niewątpliwie jest data złożenia takiego wniosku przez skarżącą, wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów będzie zawsze złożony w terminie umożliwiającym przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o orzeczenie tej niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie organy nie przeprowadziły na tę okoliczność postępowania dowodowego ani nie wypowiedziały się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy złożenie w dniu 12 lipca 2019 r. przez skarżącą kompletnego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawierającego m.in. zaopatrzony w klauzulę prawomocności wyrok sądu powszechnego zaliczający syna skarżącej do osób niepełnosprawnych spełnia wymagania rozsądnego terminu, tj. terminu, w którym osoba nieobeznana z przepisami prawa działająca bez profesjonalnego pełnomocnika oraz niepouczona o konieczności zachowania konkretnego terminu do złożenia wniosku była w stanie taki wniosek złożyć bez nieuzasadnionej zwłoki i przypisania jej niedbalstwa
Na zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu wskazują wyniki wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzonej w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz. U. z 2007 r. nr 200, poz. 1446), zgodnie z którą "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności". Trybunał Konstytucyjny orzekając właśnie w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego wskazał m.in., że biorąc pod uwagę tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji.
Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP. Art. 69 Konstytucji ("Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej") stanowi wzorzec konstytucyjny, który należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu.
Sąd, w ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że nie jest aż tak istotne to, w jakiej dacie - po wyroku sądu powszechnego - skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, ale czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, była osobą uprawnioną do pobierania tego zasiłku.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.