Uzasadnienie
Decyzją z 27 lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] 2017 r., którą odmówiono skarżącej M. S. aktualizacji bazy danych operatu ewidencyjnego dla działki nr [...] w zakresie wykazanego przebiegu wspólnego odcinka granicy z działkami nr [...], [...] i [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym L, jednostka ewidencyjna L. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...]. W związku z tym, że dotychczasowa dokumentacja - mapa ewidencyjna w skali 1: 2880, powstała przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów w roku 1968 na bazie mapy w skali 1: 2880 byłego katastru austriackiego - nie spełniała wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) przeprowadzono w 2015 r. modernizację operatu żeby doprowadzić ewidencję do wymogów rozporządzenia. Ustalenia przebiegu granic działki skarżącej z działkami nr [...], [...] i [...] dokonano stosowanie do § 37 ust. 2 oraz § 39 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzenia.
Granica z działką nr [...] (obecnie nr [...]) oraz z działką nr [...] została ustalona na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, który zaakceptowała właścicielka działki nr [...] oraz przedstawiciel Gminy L. Natomiast granicę z działką nr [...] ustalono w oparciu o dokumentację geodezyjną z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tj. mapę ewidencyjną w skali 1:2880 i tak ustaloną granicę zaakceptował właściciel działki nr [...]. Organ zaznaczył, że do ustalenia przebiegu granicy, zgodnie z § 39 ust. 3 ww. rozporządzenia, wykorzystano wektoryzację rastra mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 obowiązującej przed modernizacją, gdyż był to jedyny dokument, przechowywany w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, obrazujący przebieg granic ww. działki.
Skarżąca, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie brała udziału w czynnościach ustalenia przebiegu granic. Projekt nowego operatu został wyłożony do wglądu w dniach od 9 do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego, jednakże skarżąca nie zgłosiła uwag ani zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencyjnych.
W ocenie organu II instancji, wykazany w zmodernizowanym operacie przebieg granic był zgodny z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej 1:2880 obowiązującej przed modernizacją w granicach jej dokładności. Ponadto powierzchnia działki skarżącej sprzed modernizacji zgadzała się z powierzchnią po modernizacji, co wyraźnie podkreślał organ odwoławczy.
Reasumując swoje rozważania organ odwoławczy stwierdził, że wykazany w operacie ewidencyjnym przebieg granic działki nr [...] jest aktualny w świetle § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż jest zgodny z danymi zawartymi w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że w ramach procedury modernizacji określonej w art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), nie ma obowiązku informowania odrębnie każdego właściciela nieruchomości o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków, jak również o przewidywanych zmianach w ewidencji, które wynikają ze sporządzonego operatu opisowo kartograficznego.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – swego ojca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu II instancji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że reprezentował skarżącą podczas ustalania granic w dniu 8 września 2014 r., jednakże ze względu na fakt, że "miał do załatwienia 14 działek", złożył uwagi jedynie do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] z działką nr [...]. Natomiast od 8 września 2014 r. do końca sierpnia 2015 r. składał w Starostwie uwagi odnoście działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z czego - jego zadaniem, nie były spisywane protokoły. Zarzucił również, że nie dostał odpowiedzi na pismo złożone w Starostwie w dniu 30 sierpnia 2015 r.
Pełnomocnik w sposób szczegółowy opisywał popełnione (jego zdaniem) błędy geodetów. Zarzucał, że przy wyłożeniu projektów modernizowanych operatów nie okazano jednocześnie starych map austriackich – co pozwoliłoby wykazać od razu błędy w ustaleniach granic działek.
Pełnomocnik podkreślił, że już w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. wskazał jak bardzo różni się "stara" mapa w skali 1: 2880 od mapy sporządzonej na potrzeby zmodernizowanego operatu. Podniósł, że projekt operatu "nie był robiony na jego działkach" lecz na działce nr [...] – w 2004 r. i na działce nr [...] – pod koniec 2015 r.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty były zasadne. Sąd nie mógł się również odnieść do wszystkich zarzutów pełnomocnika skarżącej, ponieważ dotyczyły one innych działek – niezwiązanych z zaskarżoną decyzją.
Zdaniem Sądu organy dowolnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy naruszając art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty – zwłaszcza wypisy z rejestru gruntów nie potwierdzają ustaleń organów, że powierzchnia działki [...] nie zmieniła się po modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy skupił się na wskazaniu, że różnice powierzchni (0,42 ha i 0,4195 ha – k. 49 i 45 akt administracyjnych) wynikają z matematycznych zaokrągleń. Dane te jednak wynikają z ewidencji gruntów sporządzonej już po modernizacji, a nie przed, o czym Sąd będzie pisał poniżej.
Na obecnym etapie Sąd nie może jednak stwierdzić która ze stron ma rację, ponieważ obowiązujące przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) nie pozwalają sądowi na prowadzenie samodzielnie postępowania dowodowego. Nie ma więc możliwości powołania przez sąd administracyjny biegłego geodety, który ponownie dokonałby pomiarów i obliczeń powierzchni działki. Zgodnie z art. 133 Prawa o postępowaniu administracyjnym sąd administracyjny może opierać się wyłącznie na aktach sprawy tj. aktach sprawy administracyjnej oraz aktach sprawy sądowej czyli pismach składanych do sądu przez strony i uczestników postępowania. Skoro akta sprawy nie potwierdzają twierdzeń organów o braku zmian jakie nastąpiły w wymiarach działki [...], a są wręcz z nimi sprzeczne, Sąd zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania.
Przedmiotem sporu były granice działki skarżącej nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...]. Spór powstał po modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przy czym z uwagi na niezłożenie uwag lub zarzutów – pisma pełnomocnika skarżącej zostały potraktowane jako wniosek o aktualizację danych. Trzeba bowiem podkreślić, że skarżąca, czy też jej pełnomocnik, nie zgłosili skutecznie zarzutów w trybie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego do spornych granic działek nr [...], nr [...], [...] i [...].
Sąd zaznacza, że skarżący nie kwestionował potrzeby modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja, na co wskazywały organy, była związana z koniecznością dostosowania starych danych (opartych na mapach katastralnych pochodzących z zaboru austriackiego) do wymogów nowych przepisów wymagających stworzenia numerycznych (cyfrowych) map o znacznie większej dokładności. Stworzenie cyfrowego zapisu map i zastosowanie nowych (dokładniejszych) metod obliczeniowych mogło w praktyce spowodować różnice w przebiegu granic i wymiarach poszczególnych działek, ale różnice te nie mogły wpływać na zmiany prawa własności. Wyeliminowaniu ewentualnych błędów przy sporządzaniu zmodernizowanego operatu służyły "uwagi" i "zarzuty", które można było składać w trakcie postępowania modernizacyjnego zgodnie z art. 24a ust. 6 (uwagi) i ust. 9 (zarzuty) Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca była również zawiadomiona (co potwierdzają akta, a czego jej pełnomocnik nie kwestionuje) o ustaleniach przebiegu granic na gruncie w trakcie przeprowadzanej modernizacji.
Skarżąca, ani jej pełnomocnik nie stawili się na gruncie przy ustalaniu granic działki [...]. Jak również wynika z akt sprawy nie wnieśli skutecznie uwag i zarzutów do modernizowanego operatu w części dotyczącej działki [...]. Termin na składanie zarzutów upływał 30 sierpnia 2015 r. Co najmniej więc w tej dacie dane modernizowanego operatu (w zakresie granic spornych działek) nie były wiążące – zgodnie z art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Sąd rozumie, że pełnomocnik skarżącej zajmował się kilkunastoma działkami, co do których geodeci mieli popełnić błędy (tj. działkami będącymi jego własnością i własnością syna). Niemniej jednak tego typu tłumaczenia nie mogą być podstawą uznania, że termin na złożenie uwag lub zarzutów powinien być przedłużony -tj. termin 30 dni od daty ogłoszenia przez starostę w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o ujawnieniu w bazie nowych, zmodernizowanych, danych ewidencji gruntów i budynków.
Sąd jednak doszedł do wniosku, że przepisy pozwalają na skuteczne domaganie się, po upływie ww. terminu, zmiany danych zawartych w obowiązującym już, zmodernizowanym operacie, jeżeli skarżący wykazałby, że zgodnie z 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego konieczność zmian wynika z wykrycia błędnych informacji. Z tych też powodów Sąd uznał, że zasadniczo Starosta miał rację wszczynając postępowanie "w sprawie aktualizacji bazy danych operatu ewidencji gruntów i budynków".
Istotne jest jednak, że obydwie strony sporu były zgodne, że "stare" mapy są prawidłowe, przy czym organy twierdziły, że "nowe" granice działek są identyczne w porównaniu do "starych" widniejących na mapach, a powierzchnia działki [...] jest taka sama przed i po modernizacji. Natomiast pełnomocnik skarżącej twierdził, że wyrysowane "nowe" granice i dokonane obliczenia są inne i uszczuplają dotychczasową powierzchnię działki [...]. Z akt sprawy nie do końca wiadomo (organ tego nie wyjaśnił) czy różnice w powierzchni działki wynikają wyłącznie z błędów obliczeniowych, błędnego wyrysowania granic w zmodernizowanym operacie czy wręcz z przesunięcia punktów granicznych w terenie, co spowodowało zmniejszenie powierzchni działki skarżącej.
Sąd ponownie podkreśla, że przede wszystkim akta sprawy nie potwierdzają ustaleń organu odwoławczego, że powierzchnia działki skarżącej była taka sama przed i po modernizacji. W aktach znajduje się bowiem wypis z rejestru gruntów według stanu na 19 marca 2015 r. (a więc sprzed upływu terminu do wnoszenia zarzutów), z którego wynika, że powierzchnia działki [...] wynosiła 0,4354 ha (k. 54 akt administracyjnych). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów według stanu z 23 czerwca 2017 r. (a więc po modernizacji) wynika, że powierzchnia działki [...] wynosiła 0,4195 ha.
Dodatkowo wątpliwości pogłębiają fotografie z naniesionymi granicami, gdzie przykładowo granica między działką [...] a działką [...] (droga należąca do gminy L) naniesiona jest na pasie zieleni działki [...] (k. 26 akt administracyjnych). Podobnie znajdująca się w aktach "stara mapa" z naniesionym wyrysem "nowej mapy" pokazuje minimalne różnice w rysunku granicy pomiędzy ww. działkami (k. 84 akt administracyjnych).
Sąd zauważa, że organ I instancji właściwie nie prowadził postępowania zmierzającego do ustalenia czy poprzez przyjęty sposób sporządzania zmodernizowanych materiałów polegający na wektoryzacji rastra mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 (co sugeruje, że w terenie na działce [...] nie prowadzono pomiarów i ustalania znaków granicznych), doprowadził do przesunięcia (na zmodernizowanej mapie) granic działek lub tylko błędnego obliczenia powierzchni, wynikającego z błędnego wpasowania na mapie punktów służących do obliczania długości granic i powierzchni działki. Nie wiadomo więc czy różnice w przebiegu granicy lub tylko wykazanej w ewidencji powierzchni działki [...] są efektem zastosowania nowych, precyzyjniejszych technik pomiarów czy też ludzkiego błędu polegającego na błędnym wyrysowaniu granicy lub też wyłącznie błędnym wyliczeniu powierzchni w ewidencji gruntów i budynków w związku z pomyłką w obliczeniach matematycznych (co zresztą sugerował pełnomocnik skarżącej).
Sąd nie może bowiem wykluczyć, że zmiany w powierzchni działki skarżącej (co wbrew twierdzeniom organu potwierdzają dokumenty) są usprawiedliwione zastosowaniem nowych, precyzyjniejszych metod pomiaru przy sporządzaniu zmodernizowanego operatu w porównaniu do metody obliczania powierzchni działki w czasie sporządzania austriackiego katastru lub przyjętym współczynnikiem błędu (stare mapy mogły być wyrysowane z większą niedokładnością) czy też zmieniającymi się w czasie faktycznymi granicami drogi gminnej (działka [...]) – z uwagi na jej zajeżdżanie przez użytkowników. Oznacza to, że dane o długości granic (a wiec i o powierzchni działek) oparte na dawnych mapach katastralnych sporządzanych przez geodetów w XIX w. przy użyciu znacznie mniej precyzyjnych narzędzi mogły ulec zmianie wyłącznie z uwagi na precyzyjniejsze pomiary. Jak już jednak Sąd zauważał akta sprawy nie pozwalają na zweryfikowanie czy tak było ponieważ organy a priori przyjęły, że zmodernizowany operat i wykonane na jego podstawie obliczenia – były prawidłowe ponieważ nie nastąpiły zmiany powierzchni działki [...], a co nie zostało potwierdzone dokumentacja znajdującą się w aktach sprawy.
Te okoliczności powinny być ponownie zbadane w celu ustalenia czy różnice w powierzchni działki, a co za tym idzie w przebiegu granic (skoro powierzchnia działki jest inna to logicznym jest, że wynika to z różnic w wymiarach granic) są "błędnymi informacjami", które mogą być aktualizowane w trybie ww. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Gdyby bowiem okazało się, że popełniono proste błędy obliczeniowe to informacje te mogłyby zostać zmienione w trybie aktualizacji danych tj. procedury określonej ww. przepisami.
Sąd zauważa, że organy skupiły się na żądaniu nowych materiałów geodezyjnych sugerując przeprowadzenie rozgraniczenia wobec spornych punktów granicznych w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącej twierdził, że w złożonym zmodernizowanym operacie geodeci popełnili proste błędy obliczeniowe. Pełnomocnik skarżącej wprawdzie opisał działania zmierzające do zwiększenia powierzchni działki sąsiada, ale zdarzenia te w ogóle nie dotyczyły granic i działek bezpośrednio przylegających do działki skarżącej.
Jak już Sąd wskazywał powyżej – zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące innych działek (stanowiących jego własność i jego syna) nie mogły zostać rozpatrzone ponieważ dotyczyły innego postępowania. Sam pełnomocnik wskazywał, że były one przedmiotem innych decyzji. Sąd rozpatrując decyzję dotyczącą aktualizacji danych geodezyjnych jednej działki nie może badać prawidłowości innych postępowań związanych z innymi, odrębnymi działkami. Tego typu zarzuty będą mogły być rozpatrzone dopiero na etapie rozstrzygania skarg na wydane w tej sprawie decyzje administracyjne.
W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią przede wszystkim czy różnice w powierzchni działki [...] nie są związane z prostymi błędami obliczeniowymi i czy mogą zostać zmienione w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty sądowej za wniesioną skargę.